kumparan
6 Feb 2019 8:17 WIB

Bisakah Utang Menopang Pembiayaan Anggaran Pemerintah?

Foto ilustrasi: Mata uang asing/pexels.com
Ditulis oleh: Lucky Akbar (active writer pada birokratmenulis.org)
---
ADVERTISEMENT
Utang yang dimaksud dalam tulisan ini adalah utang negara berdasarkan Undang-Undang Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, yang di mana jumlah uang yang wajib dibayar pemerintah pusat dan/atau kewajiban pemerintah pusat.
Sering kali, utang menjadi permasalahan yang kompleks dalam lingkup nasional, karena telah tertanam dalam benak mayoritas masyarakat bahwa utang dikotomikan dengan beban.
Namun, dari sisi kebijakan fiskal yang dikelola oleh pemerintah, ternyata utang merupakan salah satu bagian penting dari suatu sistem besar yang disebut pengelolaan ekonomi.
Pilihan Dilematis
Tujuan dari pengelolaan ekonomi pada dasarnya menuju pada kondisi yang diharapkan, yaitu menciptakan kemakmuran rakyat dalam bentuk penciptaan kesempatan kerja, mengurangi kemiskinan, dan menguatkan pertumbuhan ekonomi.
ADVERTISEMENT
Selain itu, pengelolaan ekonomi juga memiliki tujuan untuk menciptakan keamanan. Khusus dalam hal menciptakan kemakmuran rakyat, sebaiknya pemerintah mampu merumuskan kebijakan yang kredibel.
Pasalnya dalam kaitan memproduksi kebijakan, termasuk kebijakan fiskal, tentu tidak mudah karena didalamnya terselip proses politik yang meletihkan dan kompleks.
Pemerintah pun kerap kali dihadapkan dengan dua pilihan dilematis, yakni secara ekonomi rumusan kebijakan yang akan diambil penting untuk nasional.
Utang yang dilakukan pemerintah sesungguhnya dalam bentuk investasi yang dituangkan dalam kebijakan pembiayaan untuk menopang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), karena selama APBN masih mengalami defisit maka utang pemerintah menjadi keniscayaan.
Sistem Penganggaran Defisit
Sejak tahun 2000, APBN kita tidak lagi menganut sistem anggaran berimbang, seperti pada era orde baru. Pada era tersebut, dikenal tabungan pemerintah sebagai sumber pembiayaan pemerintah untuk mengurangi utang.
ADVERTISEMENT
Kini, APBN kita menganut anggaran defisit karena faktanya APBN kita selalu defisit. Istilah tabungan pemerintah pun tidak lagi digunakan.
Salah satu indikator yang relevan untuk mengukur kemampuan pemerintah dalam mengurangi utangnya adalah posisi keseimbangan primer. Keseimbangan primer ini merupakan selisih penerimaan negara setelah dikurangi pengeluaran (diluar pembayaran bunga utang pemerintah).
Pemerintah memiliki peluang untuk mengurangi jumlah utangnya manakala keseimbangan primer di APBN dalam keadaan positif (lebih besar dari 0).
Sebaliknya, jika nilainya negatif, dalam jangka panjang dapat menyebabkan peningkatan nilai utang secara signifikan. APBN Indonesia hingga saat ini masih menerapkan sistem penganggaran defisit.
Hal inilah yang menyebabkan terdapat kolom pembiayaan dalam APBN untuk mengisi nilai pendapatan pembiayaan (netto) yang diperlukan untuk menutupi kekurangan pendapatan negara.
ADVERTISEMENT
Untuk menutupi kekurangan pendapatan negara tersebut banyak cara yang dapat dipilih dari sekian banyak opsi seperti penjualan aset yang dimiliki, utang, dan lainnya.
Strategi Pengelolaan Utang
Peran pengelolaan utang dalam kaitannya dengan kebijakan fiskal tidak hanya terkait dengan cara mengisi kesenjangan pembiayaan, tetapi juga terkait dengan kondisi fiskal jangka panjang.
Tak hanya itu, kebijakan fiskal juga mampu berperan dalam pengelolaan portofolio untuk mendukung kesinambungan fiskal.
Kesinambungan fiskal mengandung pengertian umum sebagai suatu kondisi di mana struktur APBN secara dinamis mampu menjalankan fungsi sebagai stabilisator perekonomian serta mampu memenuhi berbagai beban pengeluaran atau kewajiban, baik eksplisit maupun implisit untuk saat ini dan yang akan datang secara aman.
ADVERTISEMENT
Sebagai indikator yang lazim digunakan adalah defisit APBN yang berada pada tingkat yang relatif rendah dan dapat dikelola (manageable) serta diiringi oleh rasio kewajiban jangka panjang terhadap produk domestik bruto (PDB) yang makin menurun.
Peran kebijakan fiskal dalam mendorong perekonomian nasional ditunjukkan oleh fungsi belanja negara yang tidak hanya terus meningkat (ekspansif), namun juga menunjukkan kualitas dalam penggunaannya melalui belanja negara yang sifatnya belanja investasi (capital spending).
Belanja investasi yang diyakini dapat menjadi katalisator bagi pertumbuhan perekonomian nasional tersebut dapat dibiayai dari penerimaan negara atau dalam hal penerimaan negara tidak mencukupi, dapat dipenuhi dengan utang.
Belanja negara yang berkualitas dalam jangka panjang akan menghasilkan penerimaan yang meningkat, yang secara eksplisit juga akan meningkatkan kemampuan untuk membayar kewajiban utang.
ADVERTISEMENT
Pembayaran kewajiban utang yang makin turun dalam jangka panjang secara ideal semestinya menunjukkan terjadinya perbaikan dan peningkatan efektivitas utang bagi pemenuhan kebutuhan pembiayaan. Hal ini dapat diukur melalui rasio kewajiban utang baik terhadap penerimaan negara, belanja negara, maupun terhadap PDB.
Kebijakan umum pembiayaan anggaran antara lain meliputi penetapan sasaran surplus/defisit anggaran berdasarkan proyeksi realisasi penerimaan negara maupun rencana alokasi belanja negara.
Penetapan defisit anggaran tergantung pada kebijakan fiskal yang akan diambil pemerintah bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), mengingat hak budget dimiliki oleh DPR.
Sasaran defisit beserta kebutuhan pembiayaan untuk investasi dan penyertaan modal negara, akan ditutup melalui pembiayaan anggaran yang berasal dari utang dan non-utang.
ADVERTISEMENT
Strategi pembiayaan anggaran perlu dilakukan secara tepat dan hati-hati agar sumber-sumber pembiayaan anggaran digunakan seoptimal mungkin untuk menghindari terjadinya penumpukan beban fiskal di masa mendatang yang berpotensi mengganggu kesinambungan fiskal (fiscal sustainability).
Upaya Menjaga Kredibilitas
Berdasarkan informasi siaran pers Kementerian Keuangan yang bertajuk ‘’ Mempermasalahkan Utang’, pada Maret 2018, permasalahan utang harus didudukkan dalam konteks seluruh kebijakan ekonomi dan keuangan negara.
Pasalnya, utang sebagai salah satu instrumen kebijakan dalam pengelolaan keuangan negara dan perekonomian.
Utang jangan dipandang sebagai tujuan dalam strategi pembiayaan anggaran, dan kita juga tidak boleh menjadikan utang sebagai satu-satunya instrumen kebijakan dalam mengelola perekonomian.
Berdasarkan keterangan tertulis Kemenkeu tersebut, dapat saya sampaikan analisis mengenai bagaimana upaya pemerintah untuk menjaga kredibilitas utang dalam berbagai konteks keuangan negara dan neraca keuangan pemerintah, sebagai berikut:
ADVERTISEMENT
  • Kredibilitas utang secara langsung dapat mempengaruhi peningkatan modal dari sisi aset yang merupakan akumulasi hasil dari hasil belanja pemerintah pada masa-masa sebelumnya.
    Hasil revaluasi aset tahun 2017 terhadap sekitar 40 persen aset negara menunjukkan bahwa nilai aktual aset negara telah meningkat sangat signifikan sebesar 239 persen dari Rp 781 triliun menjadi Rp 2.648 triliun, atau kenaikan sebesar Rp 1.867 triliun.
    Tentu nilai ini masih akan diaudit oleh BPK untuk tahun laporan 2017. Kenaikan kekayaan negara tersebut harus dilihat sebagai pelengkap dalam melihat masalah utang, karena kekayaan negara merupakan pemupukan aset setiap tahun termasuk yang berasal dari utang.
  • Apabila diukur dari jumlah nominal dan rasio terhadap PDB, defisit APBN dan posisi utang, pemerintah terus berupaya untuk mengendalikannya di bawah ketentuan yang tertuang dalam Undang-Undang Keuangan Negara.
    Hal ini misalnya yang dilakukan untuk mengatasi defisit APBN tahun 2016 yang sempat dikhawatirkan semua pihak akan melebihi 3 persen PDB. Pengendalian yang dilakukan adalah dengan pemotongan belanja secara drastis hingga mencapai Rp 167 triliun.
    Namun demikian, diakui langkah tersebut telah menyebabkan sedikit perlambatan dalam pertumbuhan ekonomi, seperti disampaikan di awal tulisan mengenai pilihan dilematis yang sering dihadapi dalam memutuskan kebijakan publik secara rasional dan pruden.
  • Upaya berkelanjutan dalam rangka pengendalian defisit pembiayaan juga telah dilakukan pada tahun 2017.
    Defisit APBN yang diperkirakan mencapai 2.92 persen PDB, berhasil diturunkan menjadi sekitar 2.5 persen, dan untuk tahun 2018 ini target defisit pemerintah kembali menurun menjadi 2.19 persen dari PDB.
  • Mengenai posisi keseimbangan primer, secara faktual, pemerintah telah menyatakan akan menurunkan defisit keseimbangan primer, agar APBN menjadi instrumen yang sehat dan sustainable.
    Berdasarkan data Kementerian Keuangan, pada tahun 2015 keseimbangan primer mencapai defisit Rp 142,5 triliun, lalu menurun pada tahun 2016 menjadi Rp 125,6 triliun, dan kembali menurun pada tahun 2017 sebesar Rp 121,5 triliun.
    Untuk tahun 2018, pemerintah menargetkan keseimbangan primer menurun lagi menjadi Rp 87,3 triliun.
    Tahun 2019 dan ke depan, kinerja dan perbaikan di sektor ekonomi akan terus ditingkatkan guna menurunkan defisit keseimbangan primer untuk mencapai nol dan atau bahkan mencapai surplus.
  • Utang yang dilakukan pemerintah juga berdampak pada peningkatan kapasitas dari sisi investasi, karena kebijakan utang dalam APBN juga ditujukan untuk membantu membangun pendalaman pasar keuangan dan obligasi di dalam negeri.
    Jadi, utang tidak hanya sebagai alat menambal defisit belanja pemerintah, tetapi juga sebagai alternatif instrumen investasi bagi masyarakat Indonesia.
    Berdasarkan data dari Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko (DJPPR) Kementerian Keuangan, jumlah investor ritel yang membeli Surat Berharga Negara (SBN) meningkat setiap tahun sejak diterbitkannya SBN ritel tahun 2006, yaitu sebesar 16.561 investor ritel dalam negeri dan mencapai 83.662 investor ritel pada 2016.
    Secara jumlah total pada 2018, investor ritel pemegang SBN telah mencapai 501.713. Oleh karena itu, pemerintah terus melakukan diversifikasi instrumen utang, agar dapat meningkatkan partisipasi masyarakat luas dalam rangka ikut serta secara langsung berkontribusi untuk menggerakkan roda pembangunan.
    Berdasarkan hal-hal tersebut di atas, dapat dilihat bahwa utang juga menjadi bagian dari strategi pemerintah untuk menggiatkan belanja, sehingga menambah nilai aset negara yang berguna sebagai penggerak perekonomian, dan apabila dimanfaatkan secara baik dapat meningkatkan penerimaan negara.
    Pada titik ini, maka sudut pandang kita terhadap pengelolaan utang harus lebih lebar lagi, bahwa utang juga akan memberikan daya dorong terhadap peningkatan penerimaan melalui tata kelola aset yang juga dihasilkan dari utang sebagai salah satu instrumen pembiayaan anggaran yang dilakukan pemerintah.
ADVERTISEMENT
Indikator Kesehatan
Saat ini, PDB suatu negara merupakan indikator yang menunjukkan tingkat produktivitas masyarakat dalam sebuah Negara. PDB sama seperti penghasilan dalam suatu keluarga.
Semakin kecil persentase utang dengan PDB, maka akan semakin aman bagi suatu negara dalam pembayaran utangnya. Dengan demikian, utang tidak semata-mata bisa dilihat dari jumlahnya (nominalnya) saja.
Perbandingan dengan PDB juga untuk menunjukkan indikator kesehatan suatu negara. Studi menunjukkan, bila negara mempunyai utang lebih dari 77 persen dalam jangka waktu tertentu, maka akan memperlambat pertumbuhan ekonominya sebesar 1,7 persen.
Indonesia termasuk dalam kategori negara yang memiliki disiplin fiskal yang cukup baik.
Sesuai amanat UU Keuangan Negara, utang Indonesia tidak boleh melebihi 60 persen dari PDB. Artinya, pemerintah tidak boleh memiliki utang melebihi kira-kira Rp 8000 triliun (dengan nilai PDB sekarang ini).
ADVERTISEMENT
Saat ini, posisi utang pemerintah masih di bawah 30 persen dari PDB. Pemerintah juga tidak boleh menambah utang dalam satu tahun anggaran atau defisit APBN di atas 3 persen PDB.
Epilog
Defisit APBN 2018 yang menunjukkan angka sebesar 2,19 persen dari PDB, menunjukkan bahwa pemerintah telah secara serius berusaha untuk mengendalikan utang agar dapat memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk meningkatkan kualitas hidup.
Pemakaian utang sendiri digunakan untuk hal produktif sehingga dapat meningkatkan penghasilan negara untuk dapat melunasi utang.
Saat ini, kebutuhan pembangunan di Indonesia sangat besar dan mendesak. Indeks Pembangunan Manusia masih lebih rendah dibandingkan sejumlah negara lain.
Untuk itu, pemenuhan pendidikan, kesehatan, dan fasilitas dasar menjadi prioritas utama untuk menciptakan kualitas SDM Indonesia yang produktif dan kompetitif.
ADVERTISEMENT
Krisis ekonomi yang terjadi pada tahun 1998/1999 silam menyebabkan Indonesia berusaha keras berbenah mengelola dampak krisis agar perekonomian tetap stabil, serta memastikan lembaga keuangan sehat dan kuat.
Akibatnya, selama kurun waktu hampir 20 tahun pembangunan infrastruktur tertunda. Itulah sebabnya, saat ini pemerintah berkesempatan untuk mengejar ketertinggalan pembangunan infrastruktur yang salah satu upaya pendanaannya adalah dengan cara berutang.
---
Anda dapat membaca artikel menarik lainnya di laman birokratmenulis.org
Tulisan ini adalah kiriman dari user, isi tulisan ini sepenuhnya menjadi tanggung jawab penulis. Laporkan tulisan