Perencanaan Anggaran Untuk Kualitas Belanja Pemerintah yang Lebih Baik

Penulis : Meda Febriana Aquares*)

Salah satu upaya untuk meningkatkan kualitas belanja pemerintah adalah diawali dari proses penganggaran yang baik, dan eksekusi rencana kerja dan anggarannya.

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. APBN kemudian diaplikasikan kedalam program-program pembangunan yang didistribusikan pada kementerian/lembaga. Untuk melaksanakan program pemerintah, kementerian/lembaga wajib menyusunan dan melakukan perencanaan anggaran yang dikelolanya, untuk kemudian dituangkan kedalam rencana kerja dan anggaran kementerian/lembaga yang harus dilaksanakan secara efisien, efektif dan akuntabel.

Sebagai bagian dari proses perbaikan perencanaan penganggaran, pemerintah telah melakukan Redesain Sistem Perencanaan dan Penganggaran (RSPP) dalam tata kelola perencanaan dan anggaran. RSPP lebih mendekati pada anggaran berbasis kinerja. Sehingga saat ini alokasi anggaran maupun Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKAKL) telah berbasis kinerja.

Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKAKL) sebagai pedoman dalam melaksanakan anggaran, perlu juga memperhatikan kualitas kinerja pelaksanaan anggarannya. Kementerian Keuangan cq. Direktorat Jenderal Perbendaharaan telah menetapkan 8 indikator kinerja pelaksanaan anggaran untuk mengukur kualitas kinerja pelaksanaan anggaran (Perdirjen Perbendaharaaan Nomor 5/PB/2022 tentang Petunjuk Teknis Penilaian Indikator Kinerja Pelaksanaan Anggaran Belanja Kementerian Negara/Lembaga). Salah satu indikator pengukuran kualitas kinerja pelaksanaan anggaran tersebut adalah Revisi Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran. Semakin sering satuan kerja melakukan revisi atas rencana kegiatan dan anggarannya mencerminkan kualitas perencanaan yang kurang baik.

Tak dapat dipungkiri, revisi/penyesuaian alokasi anggaran terkadang diperlukan dan merupakan cerminan dari dinamika yang terjadi pada saat eksekusi anggaran. Namun demikian, revisi anggaran yang sering dilakukan satuan kerja juga dapat diasumsikan adanya kegagalan dalam melakukan perencanaan. Revisi anggaran berkaitan erat dengan aspek perencanaan anggaran.

Menteri Keuangan Sri Mulyani, pada tahun 2018 telah mengingatkan persoalan banyaknya jumlah revisi yang dilakukan oleh satuan kerja di kementerian dan lembaga. Sumber masalah revisi berakar dari perencanaan yang lemah. Dalam Rapat Koordinasi Nasional Pelaksanaan Anggaran Kementerian/Lembaga pada bulan Februari 2018, Menteri Keuangan telah mensinyalir adanya perilaku “yang penting dapat duitnya dulu, penggunaan uangnya dipikirkan nanti belakangan" (Kompas, 2 Februari 2018). Kebiasaan buruk ini tetap terus terjadi hingga saat ini. Kementerian Keuangan belum mampu menyediakan instrumen kebijakan yang dapat mengkontrol perilaku tersebut.

Dalam situasi perekonomi dunia yang penuh dengan ketidakpastian, belanja pemerintah adalah kunci. Ekonomi global yang bergerak melemah hanya dapat diatasi oleh belanja pemerintah yang berkualitas. Pada Rakornas Pelaksanaan Anggaran Tahun 2022, 13 April 2022, kembali diulang harapan Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati, APBN sebagai alat mencapai kesejahteraan masyarakat, hanya dapat terwujud jika seluruh Kementerian dan Lembaga melakukan “spending better”. Artinya pelaksanaan anggaran harus menjalankan prinsip efektif, efisien, dan akuntabel. Hanya dengan tiga prinsip tersebut, APBN menjadi kekuatan yang berkelanjutan dan sehat. Tugas beratnya terletak pada kemampuan untuk memiliki persepsi, visi dan langkah yang sama. Oleh karena itu, desain belanja anggaran kementerian/lembaga terus diperbaiki sesuai dengan kebutuhan organisasi.

Pengendalian belanja berawal dari penyusunan anggaran. Sebagai lembaga publik, belanja pemerintah tidak dapat dilakukan secara serampangan. Belanja yang tidak terkendali bisa terjadi di banyak negara dan di berbagai level pemerintahan. Adanya kebocoran belanja pada tahap pelaksanaan, setidaknya dapat ditekan jika kualitas perencanaan dan pengawasan dilakukan dengan baik.

Beberapa kategori belanja yang menyimpang yaitu, pertama, belanja yang melebihi kebutuhan. Kedua, belanja yang tidak sesuai kebutuhan. Ketiga, belanja yang tidak terlaksana. Keempat, belanja yang melanggar ketentuan hukum. Dari keempat kategori tersebut, tiga kategori erat kaitannya dengan kualitas perencanaan. Oleh karena itu penting untuk membuat rencana yang berkualitas. Perencanaan yang berkualitas akan sesuai dengan kebutuhan dan tidak melanggar ketentuan hukum.

Dalam setiap penyusunan anggaran yang terukur harus ditetapkan output yang ingin dicapai. Hal ini merupakan pondasi anggaran berbasis kinerja. Dengan adanya output ini maka akan diketahui efektivitas belanja. Output belanja berkualitas cermin dari belanja bermutu. Dengan demikian maka diharapkan efektifitas belanja terjadi serta hasil dan manfaatnya dapat dirasakan.

Demikian sebaliknya, perencanaan buruk akan menghasilkan output yang tidak berguna sehingga jauh dari hasil dan manfaat yang diharapkan. Penting bagi satuan kerja di berbagai level untuk memperkuat proses penyusunan anggaran dan pelaksanaannya. Kemampuan untuk memahami proses belanja dan mencegah penyelenggara negara melakukan tindakan penyelewengan menjadi tumpuan keberhasilan belanja pemerintah.

Salah satu konsep yang sejalan dengan sistem penganggaran berbasis kinerja adalah value for money, namun hal ini masih belum benar-benar dipahami dan diterapkan secara komprehensif dalam proses pelaksanaan penyusunan rencana kerja dan anggaran.

Value for money terdiri atas tiga prinsip yaitu, ekonomis, efisien, dan efektif. Di Inggris konsep ini digunakan sebagai alat untuk asessmen efektivitas penganggaran dan belanja sektor publik. Tiga prinsip tersebut dapat diuraikan sebagai berikut:

1. Prinsip ekonomis berarti bagaimana mendapatkan sumber daya input dengan nilai biaya minimal.

2. Prinsip efisien berarti bagaimana meminimalkan sumber daya input untuk mendapatkan output tertentu.

3. Prinsip efektif berarti bagaimana output yang dihasilkan menghasilkan outcome yang telah ditentukan.

Tools analysis yang digunakan dalam konsep value for money ada dua, yaitu cost-benefit analysis dan cost-effectiveness analysis. Kedua tools ini sebenarnya memiliki konsep yang sama, yaitu bagaimana mengelola biaya untuk mendapatkan dampak ekonomi (benefit)/non ekonomi (efektivitas) yang optimal. Cost-benefit analysis biasanya digunakan untuk kegiatan yang dampaknya dapat diukur secara ekonomis, sedangkan cost-effectiveness analysis digunakan untuk kegiatan yang dampaknya tidak dapat diukur secara ekonomis.

Sebelum menyusun analisis value for money, dalam setiap evaluasi rencana kegiatan perlu disusun alternatif metode pelaksanaan, sehingga pada akhirnya dapat dipilih mana metode pelaksanaan yang paling ekonomis, efisien, dan efektif. Beberapa langkah yang harus dilakukan ketika melakukan asesmen value for money atas efektivitas penganggaran dan belanja adalah sebagai berikut:

1. Menentukan target yang ingin dicapai, target ini biasanya turunan dari sasaran strategis presiden. Target ini sebaiknya berupa output/outcome yang sudah ditentukan indikator-indikator sebagai tolak ukur pencapaiannya.

2. Pengukuran target sebaiknya tidak hanya terbatas pada pencapaian output, tetapi juga dievaluasi bagaimana pencapaian outcome-nya. Evaluasi capaian output biasanya dilakukan dalam tahun yang bersangkutan, sedangkan evaluasi outcome mungkin saja baru akan bisa dievaluasi di beberapa tahun yang akan datang. Evaluasi outcome inilah yang sering kita lupakan, akibatnya pelaksanaan program pemerintah mungkin semakin akuntabel, namun seberapa hasil dan manfaat dari program tersebut dalam jangka panjang tidak pernah kita evaluasi.

3. Setelah target ditetapkan, maka kita harus menyusun detail perencanaan, mulai dari menentukan sumber daya yang belum kita miliki, bagaimana cara memperoleh sumber daya tersebut, kapan kita melaksanakan program, sampai bagaimana kita melaksanakan program tersebut. Proses adalah salah satu rangkaian sangat penting karena akan menentukan seberapa biaya yang akan kita keluarkan untuk mencapai output/outcome. Kesalahan yang sering kita lakukan adalah kita hanya terpaku pada satu proses dan tidak menyusun alternatif proses. Contoh sederhana ketika kita membutuhkan sumber daya kendaraan, maka kita hanyak menggunakan metode pembelian tanpa mempertimbangkan metode sewa atau pinjam. Semua alternatif proses harus kita kaji untuk mendapatkan biaya yang paling efisien sehingga proses yang kita lakukan ekonomis.

4. Melaksanakan rencana sesuai jadwal. Hal ini adalah hal tersulit untuk dilakukan. Pada umumnya di instansi pemerintah akan mengalami keterlambatan penyerapan anggaran. Penyebabnya sangat kompleks, namun pada intinya adalah adanya perubahan rencana yang tidak pernah diantisipasi sebelumnya. Perubahan rencana sebenarnya dimungkinkan, karena sistem anggaran kita berprinsip fleksibel. Namun tentunya jika perencanaannya baik perubahan itu tidak akan bersifat massive.

5. Evaluasi output secara berkala. Begitu banyaknya kegiatan dan program yang kita lakukan seringkali membuat kita lupa untuk mengevaluasi output. Apakah output tersebut dapat dicapai diakhir tahun, apakah output tersebut perlu ditambah, apakah output tersebut perlu dihilangkan, dan lain-lain. Evaluasi ini penting karena pada tahun berjalan mungkin akan ada perubahan-perubahan.

Kelima langkah di atas merupakan cerminan dari konsep value for money, bagaimana kita melakukan asesmen mulai dari komponen input, proses, output, sampai dengan outcome/benefit. Konsep ini sangat perlu untuk benar-benar dipahami oleh pengelola keuangan dan diterapkan secara komprehensif dalam proses pelaksanaan penyusunan rencana kerja dan anggaran.

Disamping itu untuk mendukung terciptanya belanja pemerintah yang berkualitas perlu kiranya pemahaman yang cukup akan mekanisme dan prosedur pelaksanaan belanja barang dan jasa pemerintah dari setiap pengelola anggaran. Ini diperlukan untuk menghindari adanya risiko hukum yang dapat timbul akibat ketidakpahaman terhadap peraturan dan ketentuan yang berlaku. Pembekalan para pengelola anggaran akan Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, Peraturan Lembaga Kebijakan Pengadaan Pemerintah (LKPP) Nomor 9 Tahun 2018 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Melalui Penyedia, serta peraturan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 178/PMK.05/2018 tentang Perubahan atas PMK Nomor 190/PMK.05/2012 tentang Tata Cara Pembayaran Dalam Rangka Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara serta adalah sebagian ketentuan perundangan-undangan yang wajib dikuasai oleh para pengelola anggaran.

Selanjutnya, untuk menambah wawasan dan pengetahuan para pengelola anggaran perlu juga dibekali pemahaman mengenai mekanisme bisnis. Ini akan sangat berguna dalam tahapan pelaksanaan program pemerintah. Instansi pemerintah tidak dapat bekerja sendiri. Mereka membutuhkan pihak pelaku bisnis/pihak swasta untuk mendukung program-program mereka. Disinilah akan terjadi proses transaksional yang berakibat pada belanja negara. Pengetahuan terhadap mekanisme bisnis akan sangat membantu kita dalam penyusunan alternatif proses, sepertinya bagaimana menilai kewajaran suatu harga, bagaimana teknik negosiasi, bagaimana menilai kualitas barang, bagaimana menjalin hubungan, dan lainnya. Pengetahuan ini tidak akan kita miliki tanpa ada pendidikan, pelatihan, dan pengalaman. Sayangnya, proses ini belum banyak kita lakukan. Kurikulum diklat yang ada pada intansi pemerintah selama ini belum banyak yang memasukan materi bisnis yang membahas tentang strategi bisnis, pembentukan harga, pemasaran, quality control, dan lainnya.

Sebagai penutup, pemerintah sebagai organisasi yang dinamis harus senantiasa beradaptasi dengan lingkungan ekonomi, sosial, dan politik. Namun dengan perencanaan dan belanja yang baik, lingkungan itu dapat dikendalikan atau setidaknya dapat diantisipasi setiap perubahannya. Setiap perubahan memerlukan sumber daya yang besar, sikap terbuka, dan profesionalisme. Ketiga hal ini memerlukan usaha yang massive dari setiap lini pemerintah. Namun, dengan proses perencanaaan yang baik dan terukur, peningkatan kualitas belanja pemerintah dapat dimulai. Pengendalian belanja yang diiringi kedisiplinan dalam mengeksekusi rencana kerja dan anggaran serta kepatuhan pada peraturan perundangan-undangan harus kita lakukan, karena pada dasarnya belanja yang dikeluarkan oleh pemerintah adalah uang rakyat yang sepatutnya digunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

*) Penulis adalah Kepala Sub Bagian Umum KPPN Jakarta VI

Isi tulisan merupakan pendapat pribadi penulis, tidak mewakili institusi tempat penulis bekerja