Birokrasi Japan Inc.

Kondisi institusi berikut kebijakan birokrasi Jepang sebagai think-tank dan policy maker perihal teknis dibawah Menteri yang dalam sistem pemerintahan Jepang merupakan anggota parlemen (politikus, bukan teknokrat), menempatkan entitas tersebut sebagai elit yang secara top-down berperan luas dalam ekonomi politik Jepang. Birokrasi sebagai sistem institusi memiliki sumber daya dan kuasa untuk memformulasikan, membiayai, memberi insentif berikut stimulus teknologi, serta mengimplementasikan berbagai kebijakan industri dan perdagangan dalam trajektori state-led development. Atas kemampuan tersebut, birokrasi Jepang kerap dijuluki sebagai Japan. Inc, dengan institusi dominan seperti Tsusho Sangyosho (Ministry of International Trade and Industry - MITI) di bidang ekonomi, keuangan, industri, dan perdagangan, serta Gaimushoo (Ministry of Foreign Affairs – MoFA) yang mengkoordinir ODA maupun JICA.

Dominasi peran birokrat sebagai kondisi institusi yang kemudian merumuskan kebijakan berbasis state-led development tersebut, secara genealogis dapat dirunut dari perkembangan politik pasca perang dunia yang didominasi garis kebijakan konservatif (hoshu honryu). Melalui penerapan Konstitusi 1947 yang menekankan pengurangan beban perekonomian dan konsentrasi sumber daya negara pada manajemen menuju rekonstruksi ekonomi, diimplementasikan melalui continuity and change dalam tradisi Jepang yang memang memobilisasi kelompok elit terdidik untuk mengefektifkan pemerintahan atas bangsa. Jika pada akhir abad kesembilan belas elit terdidik tersebut adalah mantan kelas samurai, elit politik Meiji pasca perang dunia menunjuk para intelektual menjadi teknokrat. Partai Demokrasi Liberal (LDP) yang berafiliasi dengan entitas bisnis Jepang ataupun dengan sistem birokrasi itu sendiri melalui kerangka zaibatsu, kemudian menjadi jaminan guna melanggengkan akumulasi sumber kuasa tersebut melalui bentuk-bentuk perumusan kebijakan yang negara-sentris.

Penunjukan intelektual sebagai teknokrat dalam sistem birokrasi Jepang memunculkan kondisi berupa Sindrom Universitas Tokyo dan Dinas Sipil. Prestise Universitas Tokyo pasca perang dunia muncul dari bagaimana alumni dari universitas tersebut relatif cepat dalam memperoleh promosi karir. Lulusan dari kampus tersebut juga memiliki ramifikasi penting dalam birokrasi Jepang karena banyak jabatan tingkat tinggi dalam organ-organ pembuatan keputusan pemerintah oleh alumni universitas tersebut. Hal ini tak bisa dilepaskan dari tujuan pendirian Universitas Tokyo pada akhir abad kesimbelan belas, yang dulunya memang tak hanya berfungsi sebagai Lembaga Pendidikan tinggi, namun juga dinas sipil untuk Pendidikan dan pelatihan kaum elit guna memperoleh bekal dalam memimpin negara. Dalam artian, Universitas Tokyo dimaksudkan untuk membentuk elit yang berkuasa, dan hal tersebut diterima oleh masyarakat Jepang secara luas.

Walaupun sindrom tersebut mengarah pada kondisi nepotisme dalam kerangka old boy network dimana jejaring universitas digunakan sebagai privilege dan berkonsekuensi pada eksklusi mereka yang tidak mengenyam pendidikan di universitas tersebut, namun sindrom Universitas Tokyo juga berperan dalam penyegaran sistem pemerintahan Jepang secara holistik. Dengan pembersihan aparatur sipil yang dilakukan oleh pemerintah pendudukan sebelum konstitusi 1947 terbentuk ataupun oleh partai konservatif, kevakuman aparatur sipil dapat diisi relatif lebih cepat dan memerlukan proses adaptasi yang lebih singkat. Dalam kerangka jenjang karir berbasis zaibatsu dimana pensiunan birokrat berpangkat tinggi akan menjadi politisi LDP di parlemen ataupun bergabung di dunia bisnis, sinergi yang dilakukan antara ketiga entitas juga dapat berlangsung lebih cepat. Aparatur sipil pengganti atas mereka yang telah pensiun tersebut kemudian juga dapat menyesuaikan ritme kerja dan komunikasi lebih mudah, karena aspirasi yang datang dari dunia bisnis ataupun arahan dari menteri dan politik parlemen juga disampaikan dari pemikiran mereka-mereka yang dulunya berprofesi sebagai birokrat.

Salah satu kemudahan komunikasi dan perumusan kebijakan dalam trajektori state-led development, dapat ditilik dari apa yang dijelaskan Murakami dalam bahan bacaan sebelumnya. Mendalami tentang bagaimana kesuksesan ekonomi Jepang berlangsung pasca perang dari kacamata ekonomi politik, Murakami mengelompokkan faktor dan analisis seputar bagaimana masing-masing faktor berinteraksi dalam kesuksesan tersebut secara dikotomis sebagai: 1) analisis lingkungan obyektif, dan 2) lingkungan subjektif. Dalam lingkungan objektif, faktor-faktor ekonomi seperti: 1) suplai tenaga kerja usia Produktif Jepang yang relatif tinggi, adanya penguasaan teknologi yang disertai dengan pemberian subsidi, insentif dan inisiasi kebijakan industri Gyosei Shido dari Ministry of International Trade and Industry (MITI), menjadi physical environment yang mendukung kesuksesan ekonomi jepang seiring juga perkembangan pasar dunia yang membaik sebagai international environment. Sedangkan dalam analisis lingkungan subjektif, budaya tradisional Jepang dalam bekerja dan melakukan aktivitas ekonomi layaknya orientasi kerja kolektif, kecenderugan konsensus, dan kerja keras, dikelompokkan sebagai cultural environment yang mendukung kesuksesan ekonomi Jepang. Termasuk melalui kebijakan negara dalam kerangka national goals dan national policies, yang bisa dimasukkan sebagai bagian dari lingkungan subjektif karena pengambilan keputusannya yang tak bisa dilepaskan dari corak budaya dalam birokrasi dan pelaksanaannya. Dari situ, birokrasi dapat ditempatkan sebagai faktor-faktor ekonomi berbasis lingkungan obyektif, sekaligus sebagai faktor-faktor subyektif karena konteks zaibatsu dan corak aparatur sipil negara di Jepang memiliki keunikan dalam bentuk variasi temporal kekosongan jabatan pasca perang dan penempatan kaum intelektual dalam struktural birokrasi.

Atas keberadaan sumber daya tersebut, dinamika isu ekonomi politik yang dihadapi Jepang kemudian disikapi sistem birokrasi melalui perluasan jangkauan isu serta peningkatan jumlah kantor, biro, program, lembaga, dan pegawai secara masif. Pada waktu yang sama, insentif teknologi yang diberikan Jepang dan perkembangan global secara umum, menempatkan birokrat semakin membutuhkan penguasaan intelektual dan teknologi yang baik. Karena anggota LDP yang berkuasa tidak semuanya berasal dari mantan pegawai-pegawai sipil, dengan kebanyakan anggota adalah politikus murni, maka tindakan yang diambil menteri selaku pimpinan masing-masing unit birokrasi adalah menggantungkan pembuatan kebijaksanaan pada para ahli birokrasi dan nasihat teknokratik mereka. Seiring waktu dan perkembangan zaman, simbiosis tersebut terus menguat sebagai sebagai sebuah siklus: isu makin kompleks, politikus menggantungkan kebijakan dan pelaksanaannya kepada birokrasi, birokrasi semakin gemuk dan memiliki sumber daya luas, dan zaibatsu makin kuat karena semakin menguatnya posisi birokrat membuat korporasi atau partai politik memiliki insentif lebih besar untuk bekerjasama dengan mereka.