Haruskah APBN/APBD Dihabiskan? Perspektif Penumpukan Belanja di Akhir Tahun

Dengan terlewatinya Semester I Tahun 2026, pada paruh kedua tahun ini akan muncul kembali perdebatan mengenai apakah APBN dan APBD harus dihabiskan. Tidak sedikit satuan kerja pemerintah pusat maupun daerah yang melakukan percepatan belanja pada triwulan IV untuk meningkatkan serapan anggaran. Kondisi ini melahirkan dua pandangan yaitu pertama, anggaran harus direalisasikan semaksimal mungkin karena telah direncanakan untuk memenuhi kebutuhan publik, dan kedua, anggaran tidak harus dihabiskan apabila pelaksanaannya tidak lagi memberikan manfaat yang optimal.

Dalam perspektif perbendaharaan negara modern, pertanyaan yang tepat sebenarnya bukan "apakah anggaran harus dihabiskan?", melainkan "apakah anggaran yang dibelanjakan menghasilkan manfaat publik yang maksimal?". APBN dan APBD merupakan instrumen kebijakan fiskal yang dirancang untuk mencapai tujuan pembangunan.

Selama bertahun-tahun, pengelolaan anggaran di Indonesia sering diwarnai fenomena penumpukan realisasi belanja pada akhir tahun anggaran. Banyak kegiatan baru dilaksanakan pada semester kedua sehingga muncul tekanan untuk segera merealisasikan anggaran sebelum tahun berakhir. Anggaran yang tidak terserap dapat menyebabkan program pembangunan tertunda dan manfaat yang direncanakan tidak tercapai terutama bila anggaran berasal dari penarikan utang yang menyebabkan munculnya beban bunga yang harus dibayarkan pemerintah.

Pemerintah menegaskan daam Inpres Nomor 1 Tahun 2025 bahwa tujuan utama belanja negara bukanlah sekadar menyerap anggaran melainkan penggunaan anggaran secara lebih efisien, tepat sasaran, dan berdampak langsung bagi kesejahteraan masyarakat

Sumber : APBN KiTa ed. Februari 2020 s.d Juni 2025

Berdasarkan histori tren persentase realisasi APBN bulanan periode Januari 2020 s.d Mei 2025, tampak bahwa tren pengeluaran pada awal tahun kecil dibandingkan pagu yang ada dan menumpuk di akhir tahun. Perilaku penumpukan belanja juga semakin terlihat jika digambarkan secara triwulanan yang menunjukkan bahwa rata-rata belanja triwulan IV dalam 5 tahun terakhir mencapai 34,33% dan serapan anggaran secara total mencapai >96%.

Benchmark Terhadap Negara Lain

Dalam praktik perbendaharaan kondisi yang dialami Indonesia tidak jauh berbeda dengan negara lain. Di Amerika Serikat berdasarkan Penelitian National Bureau of Economic Research (NBER), ditemukan bahwa lembaga pemerintah federal membelanjakan dana hampir lima kali lebih besar pada minggu terakhir tahun fiskal dibandingkan minggu normal lainnya. Penelitian tersebut juga menemukan bahwa beberapa proyek teknologi informasi yang didanai pada akhir tahun memiliki kualitas lebih rendah dibanding proyek yang dibiayai pada periode biasa. Sedangkan di Inggris, diterapkan pendekatan yang lebih fleksibel melalui penganggaran jangka menengah (medium-term budgeting) dan pengukuran berbasis kinerja. Fokus utama bukan terletak pada habis atau tidaknya anggaran, melainkan pada pencapaian target program dan pelayanan publik. Anggaran tidak harus habis selama target layanan publik tercapai. Pemerintah lebih fokus pada hasil program daripada sekadar jumlah dana yang digunakan. Pendekatan ini diperkuat melalui Spending Review yang dilakukan secara berkala untuk mengevaluasi efektivitas seluruh belanja pemerintah. Tidak jauh berbeda dengan Inggris, Australia termasuk negara yang berhasil mentransformasi sistem penganggaran menuju Outcome-Based Budgeting. Setiap kementerian diwajibkan menunjukkan hubungan yang jelas antara dana yang digunakan dengan outcome yang dihasilkan. Keberhasilan kementerian tidak diukur dari serapan 100 persen, tetapi dari pencapaian sasaran kebijakan publik, seperti peningkatan kualitas pendidikan, kesehatan, atau pelayanan masyarakat. Berbeda dengan negara lainnya, Kanada menerapkan mekanisme budget carry over dalam batas tertentu. Sebagian sisa anggaran dapat digunakan kembali pada tahun berikutnya sehingga instansi tidak memiliki tekanan untuk menghabiskan seluruh anggaran pada akhir tahun fiskal. Kebijakan ini dirancang untuk mengurangi perilaku belanja yang tidak perlu menjelang penutupan tahun anggaran dan mendorong pengambilan keputusan yang lebih rasional.

Implementasi Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK) di Indonesia

Di Indonesia, sebagaimana tercantum dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 136/PMK.02/2014 Tahun 2014 tentang Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga bahwa pendekatan yang digunakan dalam perencanaan anggaran adalah Penganggaran Berbasis Kinerja yang menunjukkan secara jelas keterkaitan antara alokasi pendanaan dan kinerja yang dibarapkan atas alokasi belanja tersebut, serta memperbatikan efisiensi dalam pencapaian kinerja. Landasan teori yang mendasari penerapan PBK yaitu: (1) output and outcome oriented; (2) money follow function; dan (3) let the manager manages.

Secara sederhana, Pemerintah telah menerapkan perencanaan anggaran yang berbasis terhadap output dan hasil yang ditunjukkan dengan struktur anggaran dari program sampai dengan output (sub output, komponen, subkomponen, dan detil belanja). Disamping itu, Telah dilaksanakan juga standarisasi kode-kode dalam belanja untuk dapat dilakukan tracing secara menyeluruh.

Jika dicermati, terdapat keleluasaan diberikan kepada manager dalam hal ini Kuasa Pengguna Anggaran untuk melakukan pengelolaan anggaran yang dikuasakan dalam kelolaannya.

Atas hal tersebut di atas, yang menjadi pertanyaan saat ini adalah mengapa tren belanja yang menumpuk di akhir tahun belum terselesaikan?

Pandangan Anggaran Harus Dihabiskan

Terdapat beberapa alasan mengapa satuan kerja berupaya menghabiskan anggaran yang tersedia.

• Adanya kekhawatiran bahwa sisa anggaran akan dianggap sebagai indikasi kebutuhan anggaran yang terlalu besar sehingga dapat memengaruhi alokasi pada tahun berikutnya.

• Target kinerja pelaksanaan anggaran sering kali masih dikaitkan dengan tingkat realisasi.

• Banyak program pemerintah yang memang dirancang untuk selesai dalam satu tahun anggaran sehingga dana yang tersedia harus segera digunakan sebelum masa berlakunya berakhir.

Dari perspektif ekonomi, tingginya penyerapan anggaran dapat memberikan dampak positif karena belanja pemerintah merupakan salah satu motor penggerak perekonomian. Pembangunan infrastruktur, pembayaran bantuan sosial, belanja pegawai, dan pengadaan barang/jasa membutuhkan dukungan anggaran yang direalisasikan tepat waktu. Anggaran yang tidak digunakan dapat menyebabkan tertundanya pelayanan publik dan manfaat pembangunan bagi masyarakat. Dana yang telah dialokasikan tetapi tidak digunakan dapat dianggap sebagai sumber daya yang kurang produktif (idle budget)

Penyerapan Anggaran dalam Indikator Kinerja Pelaksanaan Anggaran (IKPA) VS Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK)

Indikator Kinerja Pelaksanaan Anggaran (IKPA) adalah alat ukur yang digunakan Kementerian Keuangan untuk menilai sejauh mana satuan kerja melaksanakan anggaran secara efektif, efisien, dan sesuai ketentuan, melalui penilaian atas aspek kualitas perencanaan, ketepatan pelaksanaan, serta capaian hasil pelaksanaannya. Penyerapan Anggaran merupakan salah satu dari 7 Indikator yang digunakan dalam penilaian yang memiliki bobot 20% terhadap total nilai keseluruhan. Secara total dan target belanja agregat, IKPA telah memberikan perlakuan yang adil dalam penilaian Penyerapan anggaran dengan menetapkan target penyerapan yang harus dicapai setiap Triwulan yaitu:

Sumber : Perdirjen Perbendaharaan Nomor 5 Tahun 2024

Setiap jenis belanja memiliki perlakuan target tersendiri sesuai dengan karakteristrik belanja yang menjadi pedoman satuan kerja dalam mengelola anggarannya. Secara kebijakan, telah didorong percepatan realisasi belanja dengan penetapan target minimal yang harus diserap satuan kerja secara triwulanan. Disamping itu, penilaian penyerapan anggaran telah mempertimbangkan kontribusi setiap jenis belanja terhadap total pagu Anggaran (DIPA) untuk memberikan fairness treatment terhadap ketimpangan alokasi setirap jenis belanja. Namun, sejak diperkenalkannya IKPA pertama kali pada tahun 2014, tren belanja di akhir tahun yang menumpuk tidak berubah.

Secara penilaian tata kelola, penyerapan anggaran yang telah ditargetkan sebagaimana pada IKPA mampu menilai perencanaan yang kurang matang, keterlambatan pengadaan, lambatnya pelaksanaan kegiatan, dan kurangnya kapasitas manajemen program. Namun, dengan penargetan tersebut akan membatasi prinsip fleksibilitas pengelolaan anggaran yang dianut dalam perencanaan anggaran yaitu let the manager manages. Dalam hal manager yaitu Kuasa Pengguna Anggaran hendak melakukan efisiensi anggaran dalam rangka mendukung pengehematan, maka satuan kerja akan mengorbankan penilaian IKPA yaitu penyerapan anggaran sebagai penilaian kinerja pelaksanaan anggaran dikarenakan tidak mencapai target penyerapan yang ditetapkan.

Dalam kausalitas antara IKPA dan PBK, perlu dipertanyakan apakah penargetan penyerapan anggaran triwulanan telah sesuai dengan prinsip PBK dan apakah penargetan penyerapan anggaran tidak mendorong perilaku anggaran harus dihabiskan?

Kesimpulan

Dalam impelemntasi perencanaan anggaran, Indonesia telah menerapkan penganggaran berbasis kinerja untuk menghubungkan antara perencanaan, anggaran, dan hasil yang diharapkan. Namun dalam proses impelemntasi pelaksanaan anggaran perlu dilakukan dilakukan kajian terkait kebijakan maupun regulasi:

1. Apakah terdapat hubungan antara Penyerapan Anggaran pada IKPA dan Implementasi PBK?

2. Perilaku pelaksanaan anggaran yang dihabiskan akibat kekhawatiran mempengaruhi anggaran tahun berikutnya dikarenakan adanya penyusunan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM)

3. Sistem reward terhadap satuan kerja yang mampu melakukan efisiensi anggaran

4. Batasan keleluasaan manager dalam pengelolaan APBN/APBD sesuai prinsip akuntabilitas.

Disclaimer

Tulisan ini adalah pendapat pribadi dan tidak mencerminkan kebijakan institusi di mana penulis bekerja.