Dari Orang Asing Menjadi Warga Negara: Mengapa Imigrasi Harus Menjadi Poros?

Autogate at Ngurah Rai Internasional Airport (Arif Rahman Suryaman/Imigrasi)

Negara memiliki kewenangan paling mendasar untuk menentukan siapa yang menjadi bagian dari dirinya. Kewenangan itu bernama kewarganegaraan. Karena itu, pemberian status warga negara tidak seharusnya dipahami sebagai sekadar proses administrasi. Ketika negara menerima seseorang sebagai warga negara, negara sesungguhnya sedang mengambil keputusan tentang keanggotaan politik, hubungan hukum, serta ikatan permanen antara individu dan negara.

Persoalannya, dalam praktik tata kelola pemerintahan, kita cenderung memandang kewarganegaraan dan keimigrasian sebagai dua urusan yang berdiri sendiri. Kewarganegaraan ditempatkan dalam satu ruang administrasi, sementara Imigrasi ditempatkan pada ruang yang berbeda.

Padahal, jika ditarik ke hulu, perjalanan seseorang menuju status warga negara hampir selalu dimulai dari satu titik: ia adalah orang asing. Dari sinilah seharusnya kita memulai kembali diskusi tentang desain kelembagaan kewarganegaraan Indonesia.

Perjalanan yang Tidak Terputus

Seseorang tidak serta-merta muncul di hadapan negara untuk kemudian menjadi warga negara Indonesia. Sebelum mengajukan pewarganegaraan, ia memiliki perjalanan hukum yang panjang.

Ia masuk ke wilayah Indonesia. Dokumen perjalanannya diperiksa. Identitasnya diverifikasi. Status kedatangannya dicatat. Ia memperoleh visa atau izin tinggal. Selama berada di Indonesia, keberadaan dan kegiatannya berada dalam mekanisme pengawasan keimigrasian.

Apabila kemudian memenuhi persyaratan hukum, ia dapat mengajukan permohonan untuk memperoleh kewarganegaraan Indonesia.

Rantai tersebut sebenarnya sangat jelas: orang asing → masuk wilayah Indonesia → memperoleh izin tinggal → menjalani masa tinggal → diverifikasi → memenuhi persyaratan → menjadi warga negara Indonesia.

Inilah yang seharusnya menjadi dasar cara pandang kita.

Kewarganegaraan, khususnya dalam konteks pewarganegaraan, bukanlah proses yang berdiri sendiri. Ia merupakan bagian dari kesinambungan status hukum seseorang dalam hubungannya dengan negara. Karena itu, menjadi pertanyaan mendasar ketika proses akhir dari perjalanan tersebut dipisahkan dari institusi yang sejak awal mengelola sebagian besar fakta mengenai perjalanan orang tersebut.

Bagaimana negara dapat mengambil keputusan mengenai status akhir seseorang apabila kemampuan untuk mengetahui dan memverifikasi perjalanan statusnya berada di institusi yang berbeda?

Pertanyaan ini bukan soal perebutan kewenangan. Ini soal desain negara.

Kewenangan Formal dan Fakta di Lapangan

Dalam proses kewarganegaraan, keputusan hukum harus dibangun di atas fakta yang benar.

Siapa orang tersebut? Dari mana asalnya? Bagaimana ia masuk ke Indonesia? Berapa lama ia tinggal? Apa status izin tinggalnya? Bagaimana riwayat keluar-masuk wilayahnya? Apakah terdapat persoalan terkait dokumen atau identitasnya?

Pertanyaan-pertanyaan tersebut bukan sekadar formalitas.

Jawaban atas pertanyaan itu menentukan apakah negara memiliki dasar yang cukup untuk mengambil keputusan mengenai status seseorang. Di sinilah Imigrasi memiliki posisi yang tidak dapat dipandang sebelah mata.

Imigrasi mengelola perlintasan orang di pintu masuk dan keluar negara. Imigrasi menangani dokumen perjalanan. Imigrasi memiliki informasi mengenai visa dan izin tinggal. Imigrasi melakukan pengawasan terhadap keberadaan orang asing. Imigrasi memiliki jaringan pelayanan di berbagai wilayah Indonesia serta keterhubungan dengan perwakilan Indonesia di luar negeri.

Dengan demikian, Imigrasi bukan hanya institusi yang berkaitan dengan kewarganegaraan. Imigrasi menguasai sebagian besar fakta yang membentuk perjalanan seseorang sebelum ia menjadi warga negara.

Di sinilah persoalan kelembagaan kita terlihat. Kewenangan untuk menetapkan suatu status dapat berada di satu tempat, tetapi kapasitas untuk memverifikasi fakta berada di tempat lain. Akibatnya, negara harus membangun jembatan koordinasi di antara dua institusi untuk menangani satu rangkaian persoalan yang sebenarnya tidak pernah terpisah.

Koordinasi memang penting. Namun, koordinasi tidak selalu menjadi jawaban. Terlalu banyak koordinasi justru dapat menjadi gejala bahwa desain kelembagaan yang ada telah memecah satu proses yang seharusnya dapat dikelola dalam satu rantai kewenangan.

Fragmentasi yang Perlu Ditinjau Ulang

Sejarah kelembagaan Indonesia menunjukkan bahwa hubungan kewarganegaraan dan keimigrasian memiliki akar yang panjang. Dalam perkembangan kelembagaan pada masa lalu, fungsi Imigrasi tidak sepenuhnya terlepas dari persoalan penentuan status seseorang, termasuk aspek kewarganegaraan. Seiring perubahan struktur pemerintahan, fungsi-fungsi tersebut kemudian mengalami pembelahan dan berkembang dalam institusi yang berbeda.

Namun, pembelahan struktur tidak serta-merta menghapus keterhubungan substansinya. Sampai hari ini, proses kewarganegaraan tetap membutuhkan berbagai instrumen yang secara faktual berada dalam ekosistem keimigrasian.

Naturalisasi membutuhkan kepastian mengenai status seseorang. Verifikasi identitas membutuhkan dokumen dan informasi yang akurat. Persoalan anak berkewarganegaraan ganda memiliki keterkaitan dengan dokumen perjalanan. Perlindungan warga negara Indonesia di luar negeri juga membutuhkan kemampuan penjangkauan dan verifikasi lintas negara. Artinya, yang mengalami pemisahan adalah kewenangannya, sementara masalah yang dihadapi tetap saling terhubung.

Inilah yang seharusnya menjadi perhatian pembentuk kebijakan. Dalam tata kelola pemerintahan modern, efektivitas tidak hanya ditentukan oleh ada atau tidaknya kewenangan. Efektivitas ditentukan oleh apakah kewenangan, data, sumber daya, dan tanggung jawab berada dalam satu sistem yang koheren.

Ketika satu institusi memiliki data, institusi lain memiliki kewenangan, dan institusi berikutnya memiliki tanggung jawab pelayanan, negara berpotensi menciptakan rantai birokrasi yang panjang. Dan semakin panjang rantai birokrasi, semakin besar pula risiko terjadinya keterlambatan, ketidaksinkronan, serta saling lempar tanggung jawab.

Dunia Bergerak ke Arah Integrasi

Pengalaman negara lain menunjukkan bahwa hubungan antara kewarganegaraan dan keimigrasian bukan sesuatu yang dapat diabaikan.

Kanada menempatkan urusan imigrasi dan kewarganegaraan dalam satu kementerian. Australia mengelola citizenship dalam ekosistem urusan dalam negeri yang juga menangani migrasi dan pengelolaan perbatasan.

Di Amerika Serikat, institusi yang menangani proses naturalisasi bahkan bernama U.S. Citizenship and Immigration Services. Dua fungsi tersebut secara eksplisit ditempatkan dalam satu institusi.

Singapura juga mengembangkan model integratif melalui lembaga yang menangani imigrasi dan pemeriksaan perbatasan sekaligus memiliki keterkaitan dengan permanent residence, dokumen perjalanan, dan citizenship.

Tentu Indonesia tidak perlu menyalin model negara lain. Setiap negara memiliki sejarah dan sistem hukumnya sendiri. Namun, pengalaman tersebut menunjukkan satu hal: perjalanan seseorang dari orang asing menuju warga negara sering kali dipahami sebagai satu ekosistem tata kelola. Indonesia justru perlu bertanya apakah sistem kelembagaannya saat ini telah cukup menjawab kebutuhan tersebut.

Imigrasi sebagai Poros, Bukan Sekadar Pelengkap

Dalam konteks inilah gagasan kewarganegaraan sebagai kewenangan organik keimigrasian perlu dipertimbangkan secara serius. Istilah organik di sini bukan berarti seluruh persoalan kewarganegaraan harus direduksi menjadi urusan pengawasan orang asing.

Kewarganegaraan tetap merupakan persoalan konstitusional. Ia terkait dengan hak asasi manusia, prinsip persamaan di hadapan hukum, dan kewajiban negara untuk melindungi warganya. Namun, dimensi substantif tersebut tidak meniadakan kebutuhan akan desain kelembagaan yang efektif. Justru karena kewarganegaraan adalah persoalan yang sangat penting, negara harus memastikan bahwa prosesnya ditangani dengan data yang paling lengkap dan verifikasi yang paling kuat.

Imigrasi memiliki instrumen tersebut. Mulai dari perlintasan, dokumen perjalanan, status izin tinggal, pengawasan orang asing, hingga jaringan pelayanan dalam dan luar negeri, seluruhnya merupakan modal kelembagaan yang sangat relevan bagi pengelolaan kewarganegaraan. Karena itu, Imigrasi seharusnya tidak ditempatkan hanya sebagai penyedia data atau pelengkap administratif.

Imigrasi harus menjadi poros dalam ekosistem kewarganegaraan. Poros bukan berarti satu-satunya aktor. Urusan kewarganegaraan tetap membutuhkan keterlibatan berbagai institusi, terutama dalam aspek hukum, kebijakan, keamanan, dan perlindungan hak. Namun, harus ada satu pusat gravitasi kelembagaan yang mampu menghubungkan seluruh perjalanan status seseorang. Dan pusat gravitasi tersebut secara logis berada pada institusi yang sejak awal mengelola mobilitas dan status orang.

Reintegrasi untuk Kepastian Hukum

Gagasan menempatkan kewarganegaraan dalam ekosistem Imigrasi tidak boleh dimaknai sebagai sekadar pemindahan kewenangan dari satu kantor ke kantor lain. Yang dibutuhkan adalah reintegrasi tata kelola.

Reintegrasi berarti membangun satu rantai proses yang utuh: perlintasan → izin tinggal → pengawasan → verifikasi → pewarganegaraan → dokumen perjalanan → perlindungan warga negara.

Dengan model tersebut, negara tidak perlu terus-menerus memindahkan informasi dari satu meja ke meja lainnya hanya untuk memahami perjalanan hukum seseorang. Data dapat terhubung. Verifikasi dapat dilakukan lebih cepat. Akuntabilitas menjadi lebih jelas. Dan yang paling penting, negara memiliki gambaran yang lebih utuh mengenai subjek yang akan diberi status sebagai warga negara.

Tentu, perubahan tersebut membutuhkan dasar hukum yang kuat. Tidak cukup hanya dengan perubahan struktur organisasi atau pembagian tugas melalui kebijakan internal. Apabila kewarganegaraan hendak ditempatkan kembali dalam ekosistem keimigrasian secara lebih utuh, diperlukan penataan hukum yang mempertimbangkan Undang-Undang Kewarganegaraan, Undang-Undang Keimigrasian, serta prinsip-prinsip konstitusional mengenai perlindungan warga negara.

Namun, justru di situlah pentingnya membuka diskursus ini. Pembaruan hukum selalu dimulai dari kesadaran bahwa terdapat desain lama yang tidak lagi sepenuhnya mampu menjawab kebutuhan baru.

Menentukan Arah Baru

Indonesia sedang membangun pemerintahan berbasis digital dan integrasi data. Dalam situasi seperti itu, mempertahankan fragmentasi kelembagaan atas satu rangkaian proses yang secara substantif saling berkaitan perlu dievaluasi.

Kewarganegaraan adalah keputusan negara mengenai siapa yang menjadi bagian dari bangsa. Imigrasi adalah institusi yang sejak awal mengetahui perjalanan seseorang sebelum ia menjadi bagian dari bangsa tersebut.

Maka, pertanyaan yang perlu dijawab bukan hanya siapa yang selama ini menjalankan administrasi kewarganegaraan.

Pertanyaan yang lebih mendasar adalah:

Siapa yang paling mampu memastikan bahwa negara mengambil keputusan mengenai kewarganegaraan berdasarkan fakta yang utuh, data yang akurat, dan proses verifikasi yang dapat dipertanggungjawabkan?

Jika kita konsisten mengikuti perjalanan seseorang dari awal hingga akhir, jawabannya menjadi semakin jelas. Perjalanan itu dimulai ketika seseorang datang sebagai orang asing. Perjalanan itu melewati sistem keimigrasian. Dan pada titik tertentu, perjalanan itu dapat berakhir dengan lahirnya status baru: warga negara Indonesia.

Karena itu, sudah saatnya kita berhenti memandang Imigrasi hanya sebagai penjaga pintu negara. Imigrasi sesungguhnya berada pada salah satu titik paling strategis dalam menentukan siapa yang masuk, siapa yang tinggal, dan—dalam konteks tertentu—siapa yang pada akhirnya menjadi bagian dari negara.

Dari orang asing menjadi warga negara, perjalanan itu terlalu panjang untuk dikelola secara terfragmentasi. Sudah waktunya Indonesia menata ulang porosnya. Dan dalam ekosistem tersebut, Imigrasi semestinya menjadi salah satu pusat utama pengelolaan kewarganegaraan Indonesia.