Menghitung Hak Konstitusional Pendidikan

Sejumlah siswa mengikuti kegiatan belajar saat bulan Ramadhan di SDN Slipi 15, Jakarta, Kamis (6/3/2025). Foto: Sulthony Hasanuddin/ANTARA FOTO

Setiap kali anggaran pendidikan dinyatakan telah mencapai 20 persen, kita seolah memperoleh kepastian bahwa amanat konstitusi telah terpenuhi. Namun, ada pertanyaan yang jauh lebih jarang diajukan: 20 persen itu sebenarnya cukup untuk membiayai apa?

Pasal 31 ayat (4) UUD 1945 sendiri tidak berhenti pada angka tersebut. Konstitusi menyatakan bahwa negara memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang-kurangnya 20 persen dari APBN dan APBD untuk memenuhi kebutuhan penyelenggaraan pendidikan nasional. Dua frasa penting di sana: “sekurang-kurangnya” dan “memenuhi kebutuhan”.

Karena itu, pembicaraan mengenai anggaran pendidikan tidak cukup berhenti pada perdebatan apakah 20 persen sudah terpenuhi atau perlu dinaikkan. Pertanyaan yang lebih mendasar adalah: berapa kebutuhan riil untuk memenuhi hak pendidikan warga negara, dan apakah anggaran yang tersedia memadai untuk membiayainya?

Hak Mendahului Anggaran

Konstitusi memberikan titik awal yang jelas. Pasal 28C ayat (1) menempatkan pendidikan sebagai hak setiap orang untuk mengembangkan diri dan meningkatkan kualitas hidup. Pasal 31 ayat (1) menegaskan bahwa setiap warga negara berhak mendapatkan pendidikan. Untuk pendidikan dasar, Pasal 31 ayat (2) menyatakan setiap warga negara wajib mengikutinya dan pemerintah wajib membiayainya.

Hak atas pendidikan mempunyai cakupan luas, tetapi konstitusi secara tegas mewajibkan pemerintah membiayai pendidikan dasar. Karena itu, menghitung kebutuhan pendidikan tidak berarti seluruh biaya pada semua jenjang otomatis harus ditanggung negara dengan cara yang sama. Yang perlu diketahui adalah kebutuhan penyelenggaraan pendidikan dan bagian pembiayaan yang menjadi tanggung jawab negara sesuai ketentuan yang berlaku.

Jika hak dijadikan titik berangkat, urutannya dapat dibaca sebagai berikut: ada layanan yang harus tersedia, ada standar yang hendak dicapai, ada sumber daya yang dibutuhkan, ada biaya yang perlu dihitung, lalu ada anggaran yang disediakan.

Di sinilah perbedaan antara alokasi anggaran dan kecukupan anggaran menjadi penting. Terpenuhinya suatu persentase menjawab pertanyaan mengenai kepatuhan terhadap batas minimum. Namun, ia belum dengan sendirinya menjawab apakah layanan yang dibiayai sudah mencukupi kebutuhan.

Pendekatan kebijakan menjadi minimalis apabila pencapaian batas minimum 20 persen diperlakukan sebagai akhir dari pembicaraan, sementara kecukupan layanan yang dibiayainya belum diuji.

Kenaikan nominal anggaran juga tidak selalu berarti peningkatan proporsi anggaran untuk pendidikan. Dalam APBN 2025, anggaran pendidikan ditetapkan sebesar Rp724,3 triliun atau 20 persen dari total belanja negara. Pada APBN 2026, nominalnya meningkat menjadi sekitar Rp769,1 triliun, tetapi porsinya tetap 20 persen. Artinya, ketika belanja negara meningkat, nominal anggaran pendidikan dapat meningkat meskipun porsinya tetap sama.

Fakta itu tidak berarti anggaran pendidikan harus otomatis dinaikkan menjadi 25 atau 30%. Konstitusi memang menggunakan frasa “sekurang-kurangnya”, sehingga memungkinkan alokasi di atas 20 persen. Namun, keputusan untuk melampaui batas minimum seharusnya berangkat dari kebutuhan: berapa biaya yang diperlukan untuk menyediakan layanan pendidikan sesuai standar yang ingin dipenuhi?

Perkembangan hukum mutakhir juga menunjukkan bahwa persoalannya bukan hanya pada besaran, tetapi juga pada komposisi anggaran. Dalam Putusan Nomor 40/PUU-XXIV/2026, Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa anggaran program makan bergizi yang bukan merupakan komponen utama pendidikan harus dipisahkan dari anggaran operasional penyelenggaraan pendidikan dalam APBN pada tahun-tahun berikutnya, paling lambat pada APBN 2028.

Dengan demikian, terdapat dua lapis pertanyaan. Pertama, apakah batas minimum anggaran pendidikan dipenuhi dengan komposisi yang tepat? Kedua, setelah komposisinya tepat, apakah jumlah tersebut cukup untuk memenuhi kebutuhan pendidikan?

Menghitung Kebutuhan

Pertanyaan kedua tidak dapat dijawab hanya dengan menawarkan persentase baru. Besaran kebutuhan tidak seharusnya ditebak. Ia perlu dihitung.

Salah satu instrumen yang dapat digunakan adalah penghitungan biaya satuan berbasis kebutuhan. Penghitungan dimulai dari biaya yang diperlukan untuk menyediakan layanan pendidikan sesuai standar pada setiap jenjang: PAUD, SD dan MI, SMP dan MTs, SMA, SMK, maupun MA.

Yang dihitung bukan sekadar jumlah uang yang saat ini dibelanjakan. Perhitungan perlu memasukkan kebutuhan guru dan tenaga kependidikan, pembelajaran dan bahan ajar, sarana dan prasarana beserta pemeliharaannya, teknologi pendidikan, serta dukungan bagi peserta didik. Kondisi wilayah dan kebutuhan afirmasi juga perlu diperhitungkan karena biaya untuk menyediakan layanan yang setara tidak selalu sama di setiap tempat.

Rapor Pendidikan Indonesia 2025 memperlihatkan betapa beragamnya kondisi yang dihadapi satuan pendidikan. Pada jenjang SD/MI/sederajat tahun 2024, capaian literasi di wilayah tertinggal tercatat 46,5 persen, sedangkan di wilayah nontertinggal mencapai 70,8 persen. Kesenjangan juga terlihat berdasarkan status sosial ekonomi satuan pendidikan. Pada kelompok 20 persen satuan pendidikan dengan indeks sosial ekonomi terendah, capaian literasinya 58,5 persen, sedangkan pada kelompok 20 persen dengan indeks tertinggi mencapai 77,4 persen.

Data itu tidak membuktikan bahwa kesenjangan tersebut disebabkan oleh kekurangan anggaran. Namun, ia menunjukkan bahwa kondisi yang dihadapi setiap satuan pendidikan tidak sama. Karena itu, penghitungan biaya juga tidak tepat apabila sejak awal mengasumsikan kebutuhan setiap sekolah seragam. Perbedaan kondisi itulah yang harus masuk ke dalam penghitungan biaya satuan berbasis kebutuhan.

Cakupan penghitungan pendidikan dasar juga tidak dapat berhenti pada sekolah negeri. Putusan MK Nomor 3/PUU-XXII/2024 menegaskan bahwa pemerintah dan pemerintah daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang pendidikan dasar tanpa memungut biaya, baik pada satuan pendidikan yang diselenggarakan pemerintah maupun masyarakat.

Artinya, kebutuhan satuan pendidikan dasar yang diselenggarakan masyarakat juga perlu masuk dalam perhitungan pembiayaan negara, tentu dengan memperhatikan sumber dan mekanisme pendanaan masing-masing satuan pendidikan.

Dari Persentase Menuju Kecukupan

Dalam kerangka ini, penganggaran berbasis kebutuhan tidak menggantikan ketentuan 20 persen. Keduanya mempunyai fungsi berbeda. Dua puluh persen adalah batas minimum konstitusional, sedangkan penghitungan biaya satuan berbasis kebutuhan merupakan alat untuk menguji apakah sumber daya yang tersedia cukup untuk menyediakan layanan yang seharusnya diterima warga negara.

Setelah kebutuhan dihitung berdasarkan standar layanan, kita dapat melihat berapa kebutuhan setiap jenjang dan wilayah serta bagian yang menjadi tanggung jawab pemerintah pusat dan daerah. Dari sana barulah dapat diuji hubungan antara kebutuhan yang harus dibiayai dan anggaran yang tersedia.

Jika kebutuhan layanan dasar dapat dipenuhi dalam ruang anggaran yang ada, alokasi yang tersedia tetap dapat diarahkan untuk peningkatan mutu, pemerataan, sarana, kapasitas guru, dan investasi pendidikan jangka panjang. Sebaliknya, apabila hasil penghitungan menunjukkan bahwa kebutuhan ternyata melampaui anggaran yang tersedia, pembicaraan mengenai tambahan anggaran dan prioritas fiskal memiliki dasar yang lebih jelas daripada sekadar memilih angka 25% atau 30%.

Dengan demikian, persoalan pendidikan tidak berhenti pada pertanyaan “Apakah kita sudah menganggarkan 20 persen?” Pertanyaan berikutnya sama pentingnya: layanan apa yang harus diterima warga negara, berapa biaya penyediaannya, dan sejauh mana anggaran yang tersedia dapat memenuhinya?

Konstitusi tidak hanya menetapkan persentase minimum. Ia juga memberi tujuan pada anggaran tersebut: memenuhi kebutuhan penyelenggaraan pendidikan nasional.

Yang perlu kita hitung, dengan demikian, bukan hak atas pendidikan, melainkan biaya yang diperlukan agar hak itu benar-benar dapat dipenuhi.