Isu yang Tersisa: Cara Negara Mengelola Energi, Hutan, dan Industri
Guru Besar Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara
·waktu baca 11 menit
Tulisan dari Prof. Dr. Ok Saidin SH M. Hum H tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarReformasi telah berlalu dua puluh delapan tahun. Pada Mei 1998, ketika Soeharto menyatakan berhenti, banyak orang membayangkan bahwa babak baru akan segera menghapus warisan lama: pemusatan kekuasaan, kolusi antara penguasa dan pengusaha, serta pengelolaan kekayaan alam yang hanya menguntungkan segelintir orang.
Amandemen konstitusi, pemilihan langsung, otonomi daerah, dan lahirnya lembaga-lembaga baru seperti Mahkamah Konstitusi memang mengubah wajah ketatanegaraan kita. Namun, bila kita menengok cara negara mengelola energi, hutan, dan industri, tampak bahwa banyak agenda reformasi belum selesai. Lebih dari itu, agenda yang tersisa kini berhadapan dengan isu-isu baru yang tidak dibayangkan pada 1998.
Setidaknya ada empat isu yang menantang. Keempatnya tidak berdiri sendiri, melainkan saling berkait, dan semuanya bermuara pada satu pertanyaan lama yang belum terjawab tuntas: untuk siapa kekayaan alam negeri ini dikelola?
Empat Isu yang Menantang
Isu pertama adalah pemanasan global. Perubahan iklim bukan lagi ramalan para ilmuwan, melainkan kenyataan yang kita rasakan dalam bentuk banjir, kekeringan, kebakaran hutan, dan naiknya permukaan laut di pesisir. Perubahan iklim menuntut perubahan mendasar dalam cara negara mengelola energi, hutan, dan industri.
Indonesia telah mengesahkan Persetujuan Paris melalui Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2016, menyampaikan target pengurangan emisi dalam dokumen kontribusi nasional, dan mencanangkan emisi nol bersih pada 2060. Di sektor kehutanan, pemerintah bahkan menetapkan sasaran agar sektor kehutanan dan penggunaan lahan menyerap lebih banyak karbon daripada yang dilepaskannya pada 2030.
Komitmen di atas kertas itu patut dihargai. Tetapi penerjemahannya ke dalam hukum dan kebijakan yang konsisten masih menjadi pekerjaan besar. Pembangkit listrik kita masih sangat bergantung pada batu bara. Kemitraan Transisi Energi yang Adil (Just Energy Transition Partnership) yang diumumkan pada Konferensi Tingkat Tinggi G20 di Bali pada 2022 menjanjikan pendanaan internasional untuk mempercepat peralihan ke energi terbarukan, tetapi pelaksanaannya berjalan lambat dan sebagian besar dananya berbentuk pinjaman, bukan hibah.
Di sinilah paradoks itu tampak: negara yang ingin menurunkan emisi sekaligus menjadikan batu bara sebagai salah satu sumber penerimaan devisa terbesar. Selama paradoks itu tidak diselesaikan dalam politik hukum yang jelas, komitmen iklim akan terus menjadi janji yang setengah hati.
Isu kedua adalah habisnya bahan baku. Sumber daya alam yang tidak terbarukan semakin menipis, sementara kebutuhan terus meningkat. Selama puluhan tahun, Indonesia mengekspor kekayaan alamnya dalam bentuk mentah: kayu gelondongan, bijih mineral, minyak sawit mentah, dan batu bara. Nilai tambahnya dinikmati negara lain. Kebijakan hilirisasi mineral, yang antara lain diwujudkan melalui larangan ekspor bijih mentah dalam Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara beserta perubahan-perubahannya, adalah salah satu respons hukum terhadap isu ini.
Respons itu tidak berjalan tanpa perlawanan. Ketika Indonesia melarang ekspor bijih nikel mulai 2020, Uni Eropa menggugat Indonesia di Organisasi Perdagangan Dunia. Panel penyelesaian sengketa pada akhir 2022 memenangkan Uni Eropa, dan Indonesia mengajukan banding ke Badan Banding yang hingga kini lumpuh karena anggota-anggotanya tidak kunjung diangkat.
Peristiwa ini memperlihatkan dengan terang apa yang oleh ekonom Ha-Joon Chang disebut "menendang tangga": negara-negara maju yang dahulu membangun industrinya dengan proteksi dan pembatasan ekspor bahan mentah, kini melarang negara berkembang menempuh jalan yang sama (Chang, 2002). Namun, kita juga perlu jujur. Hilirisasi yang hanya memindahkan pengolahan ke dalam negeri tanpa memperhatikan kerusakan lingkungan, keselamatan pekerja, dan hak masyarakat di sekitar tambang hanya akan mengganti satu bentuk eksploitasi dengan bentuk lainnya.
Isu ketiga adalah oligarki ekonomi dan politik. Jeffrey Winters berpendapat bahwa demokratisasi di Indonesia tidak menghapus oligarki, melainkan mengubah bentuknya. Pada masa Orde Baru, para oligark bergantung pada satu patron di puncak kekuasaan; pada masa Reformasi, mereka bersaing dalam arena demokrasi elektoral, membiayai partai dan kandidat, serta mengamankan kepentingannya melalui jalur-jalur yang tampak demokratis (Winters, 2011). Vedi R. Hadiz dan Richard Robison sampai pada kesimpulan yang serupa: kekuatan-kekuatan oligarkis yang tumbuh di bawah Orde Baru berhasil menata ulang dirinya dan menguasai lembaga-lembaga demokrasi yang baru (Hadiz dan Robison, 2013).
Oligarki inilah yang menjelaskan mengapa banyak undang-undang di bidang sumber daya alam lahir dengan proses yang tergesa-gesa dan partisipasi publik yang minim. Oligarki melahirkan inefisiensi, korupsi, kolusi, dan nepotisme. Ia juga menjadi salah satu penyebab Indonesia sulit keluar dari jebakan pendapatan menengah (middle income trap), yaitu keadaan ketika suatu negara berhasil mencapai tingkat pendapatan menengah tetapi gagal naik ke tingkat pendapatan tinggi (Gill dan Kharas, 2007). Pertumbuhan yang dikuasai segelintir pemilik konsesi dan izin tidak melahirkan inovasi, melainkan rente. Dan rente tidak pernah membawa suatu bangsa menjadi bangsa maju.
Isu keempat adalah pandemi Covid-19. Pandemi yang melanda dunia sejak awal 2020 memperlihatkan rapuhnya rantai pasok global dan ketimpangan akses terhadap vaksin dan obat-obatan. Negara-negara kaya memborong vaksin, sementara negara-negara berkembang harus menunggu. India dan Afrika Selatan mengusulkan pengecualian sementara atas perlindungan paten vaksin di Organisasi Perdagangan Dunia, tetapi usul itu ditentang negara-negara maju selama berbulan-bulan dan akhirnya hanya disepakati dalam bentuk yang sangat terbatas pada pertengahan 2022. Bagi saya, yang bertahun-tahun mengajar hukum kekayaan intelektual, dan sejarah hukum peristiwa itu adalah bukti paling telanjang bahwa rezim paten global lebih melindungi kepentingan pemegang hak daripada keselamatan umat manusia.
Di dalam negeri, pandemi melahirkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2020 yang kemudian ditetapkan menjadi Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2020. Undang-undang itu memberikan kewenangan luar biasa kepada pemerintah di bidang keuangan negara, termasuk pelonggaran batas defisit anggaran dan perlindungan hukum bagi pejabat pelaksananya. Mahkamah Konstitusi kemudian membatasi sebagian ketentuan itu. Pelajarannya jelas: keadaan darurat selalu menjadi ujian bagi negara hukum, karena di sanalah godaan untuk menanggalkan pengawasan paling kuat.
Pelajaran dari Hutan
Untuk melihat bagaimana keempat isu itu berinteraksi dalam satu bidang hukum, perjalanan hukum kehutanan Indonesia dapat dijadikan contoh. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kehutanan lahir pada tahun yang sama dengan Undang-Undang Penanaman Modal Asing, dalam semangat membuka sumber daya alam bagi investasi. Di bawah undang-undang itu, hutan-hutan di luar Jawa dibagi ke dalam ratusan konsesi hak pengusahaan hutan yang dikuasai segelintir kelompok usaha.
Hutan menjadi sumber devisa sekaligus sumber rente politik, sementara masyarakat adat yang hidup di dalam dan di sekitar hutan kehilangan akses atas wilayah adatnya. Richard Robison telah lama memperlihatkan bagaimana kapitalisme Indonesia tumbuh melalui hubungan erat antara negara dan kelompok usaha yang menikmati konsesi dan lisensi istimewa (Robison, 1986). Konsesi hutan adalah salah satu wujud paling nyata dari hubungan itu.
Reformasi membawa Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan, yang mencoba memperbaiki tata kelola kehutanan dan memberikan tempat bagi hutan adat. Namun, undang-undang itu masih mendefinisikan hutan adat sebagai hutan negara yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat. Dengan rumusan itu, masyarakat adat tetap diperlakukan sebagai penumpang di tanah leluhurnya sendiri.
Definisi itu baru dikoreksi oleh Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 35/PUU-X/2012, yang menegaskan bahwa hutan adat adalah hutan yang berada di wilayah masyarakat hukum adat dan bukan lagi hutan negara. Putusan itu lahir dari gugatan organisasi masyarakat adat dan memperlihatkan bagaimana agenda hak asasi manusia dan pembangunan berkelanjutan dapat memasuki hukum melalui jalur peradilan konstitusional.
Tetapi putusan pengadilan tidak dengan sendirinya mengubah kenyataan di lapangan. Pengakuan hutan adat mensyaratkan pengakuan masyarakat hukum adat melalui peraturan daerah atau keputusan kepala daerah, sebuah proses yang berbelit dan sering terhambat oleh kepentingan politik lokal. Lebih dari satu dekade setelah putusan itu, luas hutan adat yang telah ditetapkan masih sangat kecil dibandingkan dengan wilayah adat yang diklaim. Di sini kita melihat jarak yang lebar antara hukum dalam buku dan hukum dalam tindakan, sebagaimana diingatkan Roscoe Pound lebih dari satu abad yang lalu (Pound, 1910).
Pada saat yang sama, tekanan global terkait perubahan iklim mendorong lahirnya berbagai kebijakan baru. Kerja sama dengan Norwegia pada 2010 menjanjikan pendanaan untuk pengurangan emisi dari deforestasi dan degradasi hutan. Moratorium izin baru di hutan primer dan lahan gambut diberlakukan sejak 2011 dan kemudian dijadikan permanen.
Sistem verifikasi legalitas kayu dikembangkan, antara lain dalam kerangka kerja sama dengan Uni Eropa, sehingga Indonesia menjadi negara pertama yang memperoleh lisensi Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT) untuk ekspor kayu ke Eropa pada 2016, yang diterbitkan oleh Lembaga Verifikasi Legalitas Kayu (LVLK). Belakangan, Uni Eropa juga menetapkan regulasi antideforestasi yang mewajibkan produk seperti sawit, kopi, kakao, dan kayu yang masuk ke pasarnya dibuktikan bebas deforestasi, sebuah ketentuan yang dirasakan memberatkan petani kecil.
Lalu datang Undang-Undang Cipta Kerja, yang mengubah sejumlah ketentuan kehutanan dengan semangat kemudahan berusaha. Rangkaian ini memperlihatkan bahwa satu bidang hukum dapat menjadi arena pertemuan berbagai kekuatan: kepentingan investasi, tuntutan masyarakat adat, agenda lingkungan global, dan kepentingan negara. Sejarah hukum kehutanan Indonesia adalah sejarah tarik-menarik di antara kekuatan-kekuatan itu. Yang sering kalah dalam tarik-menarik itu adalah pihak yang paling dekat dengan hutan: masyarakat adat dan petani kecil.
Hegemoni dan Kedaulatan Hukum
Mengapa semua ini terjadi? Ekonom Institut Pertanian Bogor, Didin S. Damanhuri, menawarkan kerangka yang membantu kita memahaminya. Menurutnya, hegemoni ekonomi dan politik global yang berakar pada revolusi ilmu pengetahuan Eropa dan paradigma ekonomi laissez-faire mengalir ke negara-negara berkembang melalui berbagai saluran: bantuan antarpemerintah, lembaga-lembaga multilateral, perusahaan multinasional, penanaman modal asing langsung, dan investasi portofolio. Dampaknya adalah eksploitasi sumber daya alam dan sumber daya manusia, arus balik keuntungan ke negara maju, konglomerasi, dan marginalisasi ekonomi rakyat (Damanhuri, 2021).
Kerangka itu menjelaskan mengapa banyak undang-undang kita di bidang sumber daya alam tampak lebih ramah kepada pemilik modal daripada kepada rakyat. Hukum adalah salah satu saluran utama bekerjanya hegemoni. Aturan-aturan yang disusun dari kepentingan negara-negara kuat diterima sebagai standar "internasional" yang wajib diikuti, sementara aturan yang kita buat untuk melindungi kepentingan nasional, seperti larangan ekspor bijih mentah, digugat sebagai pelanggaran perdagangan bebas.
Antonio Gramsci menyebut hegemoni sebagai kepemimpinan yang bekerja bukan terutama melalui paksaan, melainkan melalui persetujuan: pandangan dunia kelompok yang dominan diterima sebagai akal sehat (Gramsci, 1971). Ketika para perancang undang-undang kita menganggap kemudahan investasi sebagai satu-satunya ukuran keberhasilan hukum, saat itulah hegemoni bekerja dengan sempurna.
Namun, saya tidak ingin menyederhanakan persoalan seolah-olah semua kesalahan datang dari luar. Hegemoni global hanya dapat bekerja efektif bila ada mitra di dalam negeri yang diuntungkan olehnya. Di sinilah oligarki domestik dan hegemoni global bertemu. Keduanya saling membutuhkan: modal global memerlukan akses dan perlindungan politik, sementara oligarki domestik memerlukan modal dan pasar. Rakyat yang hidup di sekitar tambang, kebun, dan hutan berada di luar persekutuan itu.
Arah ke Depan: Sebuah Tanda Tanya
Kerangka Damanhuri menutup analisisnya dengan sebuah tanda tanya tentang arah ke depan. Tanda tanya itu tepat, karena memang tidak ada jawaban yang pasti. Tatanan global sedang bergeser: kebangkitan Tiongkok, ketegangan perdagangan antara negara-negara besar, krisis iklim, dan revolusi digital mengubah peta kekuasaan. Hegemoni tunggal Amerika Serikat mulai ditantang, tetapi belum jelas tatanan apa yang akan menggantikannya. Bagi Indonesia, pergeseran itu dapat menjadi peluang untuk memperluas ruang kedaulatan, tetapi juga dapat menjadi jebakan bila kita hanya berganti patron.
Bagi sejarah hukum, tanda tanya itu adalah undangan. Sejarah hukum tidak dapat meramalkan masa depan, tetapi dapat memperlihatkan pola-pola yang berulang dan pilihan-pilihan yang pernah diambil beserta akibatnya. Kita pernah membuka hutan seluas-luasnya bagi konsesi pada 1967, dan hari ini kita menuai kerusakan dan konflik agraria. Kita pernah mengekspor bahan mentah selama puluhan tahun, dan hari ini kita bergulat untuk membangun industri pengolahan. Kita pernah membiarkan pengusaha dan penguasa menyatu, dan hari ini kita menghadapi oligarki yang semakin canggih. Pola-pola itu seharusnya menjadi cermin bagi para pembentuk hukum.
Dengan memahami bagaimana hukum Indonesia dibentuk dalam pusaran hegemoni global di masa lalu, pembentuk hukum masa kini dapat menimbang dengan lebih jernih pilihan-pilihan yang tersedia. Setidaknya ada tiga hal yang mendesak. Pertama, setiap undang-undang di bidang energi, hutan, dan industri harus dibentuk dengan partisipasi publik yang bermakna, bukan sekadar formalitas, sebagaimana juga telah ditegaskan Mahkamah Konstitusi dalam pengujian Undang-Undang Cipta Kerja. Kedua, kebijakan hilirisasi dan transisi energi harus diukur bukan hanya dari angka investasi dan ekspor, tetapi juga dari kesejahteraan rakyat di sekitar lokasi usaha, kelestarian lingkungan, dan penguasaan teknologi oleh bangsa sendiri. Ketiga, pengakuan hak masyarakat adat atas tanah dan hutannya harus dipercepat, karena merekalah penjaga hutan yang paling setia.
Arah ke depan harus ditentukan oleh bangsa Indonesia sendiri, dengan cita hukum Pancasila dan amanat Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 sebagai kompasnya. Pasal itu tidak pernah memerintahkan agar kekayaan alam dikuasai oleh segelintir orang, baik pemodal asing maupun pemodal dalam negeri. Pasal itu memerintahkan agar bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Dua puluh delapan tahun setelah Reformasi, perintah konstitusi itu masih menunggu untuk ditunaikan. Itulah isu yang tersisa, dan itulah pekerjaan rumah kita bersama.