Konflik Hak Ulayat Kesultanan Melayu (2)

Ilustrasi sertifikat tanah. Foto: Shutterstock

Tidak satu pun perkebunan di Deli, Serdang, Langkat, Asahan, dan Batu Bara memegang hak erfpacht. Perkebunan di wilayah swapraja Sumatera Timur berdiri di atas akta konsesi dari Sultan. Hak erfpacht hanya diberikan oleh Pemerintah Kolonial di atas tanah domein negara di wilayah yang diperintah langsung (Boedi Harsono:2008). Perbedaan ini menentukan seluruh analisis konversi.

Ketentuan Konversi UUPA membedakan kedua hak itu secara tegas. Pasal III mengatur konversi hak erfpacht untuk perusahaan kebun besar menjadi Hak Guna Usaha. Pasal IV mengatur pemegang concessie dan sewa untuk perusahaan kebun besar. Pasal IV mewajibkan mereka mengajukan permintaan kepada Menteri Agraria dalam satu tahun agar haknya diubah menjadi Hak Guna Usaha (Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960). Pembentuk UUPA sendiri mengakui bahwa konsesi berbeda dari erfpacht.

Masalahnya terletak pada akibat Pasal IV. Ketentuan itu mengubah hak perorangan menjadi hak kebendaan. Hak Guna Usaha merupakan hak atas tanah yang dapat dijadikan jaminan, dialihkan, dan didaftarkan. Hak konsesi hanya hak berdasarkan perjanjian. Perubahan sifat hak sebesar ini memerlukan pelepasan hak oleh pemegang hak asal, yaitu Kesultanan sebagai pemangku hak ulayat. Pelepasan itu tidak pernah terjadi. Karena itu, konversi langsung melalui Pasal IV cacat hukum.

Pihak yang membela konversi biasanya merujuk Diktum Keempat huruf A UUPA. Ketentuan itu menyatakan bahwa hak dan wewenang atas bumi dan air dari swapraja atau bekas swapraja hapus dan beralih kepada negara. Peraturan Pemerintah Nomor 224 Tahun 1961 kemudian memasukkan tanah swapraja ke dalam objek redistribusi land reform Anthony Reid:2026). Argumen ini mengandung kelemahan. Diktum Keempat menghapus wewenang publik swapraja sebagai pemerintahan. Diktum itu tidak menghapus hak keperdataan yang lahir dari perjanjian. Kedudukan Sultan sebagai pemberi konsesi merupakan kedudukan perdata, terpisah dari kedudukannya sebagai kepala swapraja yang memang telah berakhir setelah revolusi sosial 1946.

Konversi itu juga menghapus hak keperdataan Kesultanan Melayu tanpa proses dan tanpa kompensasi. Bedner dan Van Huis mencatat bahwa hukum agraria Indonesia sejak 1960 cenderung menyerap hak masyarakat adat ke dalam hak menguasai negara (Adriaan Bedner dan Stijn van Huis: 2008). Pola ini tampak jelas dalam kasus konsesi Deli.

Konstruksi yang tepat seharusnya berbeda. Hak konsesi tidak langsung berubah menjadi Hak Guna Usaha. Hak konsesi dikonversi menjadi hak pengelolaan Kesultanan. Di atas hak pengelolaan itu, negara melekatkan Hak Guna Usaha bagi perusahaan perkebunan negara. Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 kini membuka jalan bagi konstruksi ini. Peraturan itu mengakui Hak Pengelolaan yang berasal dari tanah ulayat dan menetapkannya kepada masyarakat hukum adat. Peraturan itu juga memungkinkan pemberian Hak Guna Usaha di atas Hak Pengelolaan. Dengan demikian, gagasan HGU di atas Hak Pengelolaan Kesultanan bukan lagi konsep yang asing bagi hukum positif.

Hak Menguasai Negara dan Bayang-Bayang Domeinverklaring

Dalam praktik, hak menguasai negara meneruskan pola domeinverklaring. Pasal 1 Agrarisch Besluit (Staatsblad 1870 Nomor 118) menyatakan bahwa semua tanah yang tidak dapat dibuktikan sebagai eigendom adalah domein negara. Pemerintah kolonial memperluas pernyataan ini ke wilayah Sumatera yang diperintah langsung melalui Staatsblad 1874 Nomor 94f. Van Vollenhoven mengkritik asas ini karena menghapus hak ulayat secara diam-diam (Van Vollenhoven:1919).

UUPA secara formal menolak asas domein. Penjelasan Umum UUPA menyatakan bahwa negara tidak bertindak sebagai pemilik tanah. Pasal 2 UUPA memberi negara wewenang mengatur, menyelenggarakan, dan menentukan hubungan hukum atas tanah. Mahkamah Konstitusi menegaskan makna yang sama. Dalam Putusan Nomor 001-021-022/PUU-I/2003, Mahkamah merumuskan lima fungsi penguasaan negara, yaitu kebijakan, pengurusan, pengaturan, pengelolaan, dan pengawasan. Dalam Putusan Nomor 3/PUU-VIII/2010, Mahkamah menambahkan bahwa penguasaan negara wajib memperhatikan hak rakyat yang telah ada secara turun-temurun. Tidak satu pun putusan itu menjadikan negara pemilik.

Praktik pertanahan di Sumatera Timur berjalan ke arah lain. Badan pertanahan memperlakukan bekas tanah konsesi sebagai tanah negara bebas. Logika ini sama dengan logika domeinverklaring: tanah yang tidak terdaftar sebagai hak milik dianggap milik negara. Padahal wilayah swapraja Sumatera Timur justru tidak pernah tunduk pada domeinverklaring.

Negara bersikap ambivalen (mendua). Negara memakai akta konsesi sebagai alas hak Hak Guna Usaha. Pada saat yang sama, negara menolak hak Kesultanan dan Rakyat Penunggu yang lahir dari akta yang sama. Satu dokumen tidak dapat sah untuk satu pihak dan tidak sah untuk pihak lain. Jika akta konsesi cukup kuat untuk melahirkan HGU, akta itu juga cukup kuat untuk membuktikan hak pemberi konsesi dan hak atas tanah jaluran.

Ambivalensi ini menjadi akar konflik berkepanjangan di lahan PTPN II, kini PT Perkebunan Nusantara I Regional I. Noer Fauzi Rachman menunjukkan bahwa konflik agraria di Indonesia kerap bersumber dari klaim negara atas tanah yang rakyat kuasai secara turun-temurun (Noer Fauzi Rachman:2012). Adriaan Bedner menilai bahwa hukum tanah Indonesia belum mengintegrasikan hak adat secara utuh ke dalam sistem pendaftaran (Adriaan Bedner: 2016). Kasus Deli memperlihatkan kedua temuan itu secara konkret.

Penyelesaiannya menuntut pengakuan (recognitie) atas hak ulayat masyarakat Kesultanan Melayu Sumatera Timur. Pengakuan itu dapat ditempuh melalui dua jalur. Jalur pertama adalah kompromi politik dengan kompensasi yang adil. Jalur kedua adalah pengujian Ketentuan Konversi Pasal IV UUPA dan UU Nomor 86 Tahun 1958 di Mahkamah Konstitusi sepanjang keduanya dimaknai menghapus hak keperdataan Kesultanan.

Putusan Pengadilan yang Tidak Konsisten

Praktik peradilan belum memberi kepastian hukum atas status tanah konsesi. Mahkamah Agung sendiri mengambil dua sikap yang bertolak belakang dalam tahun yang sama.

Dalam Putusan Nomor 341 PK/Pdt/2017, Mahkamah Agung mengakui tanah konsesi sebagai hak sewa yang kembali kepada Sultan setelah jangka waktunya berakhir. Pertimbangan ini sejalan dengan sifat akta konsesi sebagai perjanjian perdata. Hak perusahaan berakhir bersama berakhirnya perjanjian. Tanah kembali kepada pemberi konsesi.

Dalam Putusan Nomor 499 PK/Pdt/2017, Mahkamah Agung justru menyatakan tanah konsesi Polonia sebagai tanah negara. Kedua putusan menghadapi objek hukum yang sejenis, yaitu tanah yang Sultan Deli konsesikan. Namun kedua putusan sampai pada kesimpulan yang berlawanan tentang siapa pemegang hak setelah konsesi berakhir.

Pengadilan tingkat pertama dan banding mengikuti arah yang kedua. Pengadilan Negeri Lubuk Pakam melalui putusan No. 73/Pdt.G/2025/PN Lbp dan Pengadilan Tinggi Medan melalui putusan Nomor 174/Pdt/2026/PT Mdn menolak gugatan atas Kebun Helvetia. Putusan ini diikuti juga dalam putusan gugatan untuk Kebun Sampali yakni melalui Putusan PN Lubuk Pakam Nomor 74/Pdt.G/2025/PN Lbp dan Putusan Pengadilan Tinggi Medan Nomor 148/PDT/2026/PT. Majelis hakim bersandar pada UU Nomor 86 Tahun 1958 dan sertifikat Hak Guna Usaha. Pertimbangan itu memperlakukan sertifikat sebagai bukti akhir. Majelis tidak memeriksa apakah alas hak yang mendasari penerbitan sertifikat itu sah sejak awal.

Pendekatan ini mengabaikan sifat sistem pendaftaran tanah Indonesia. Sistem pendaftaran Indonesia menganut publikasi negatif yang berunsur positif. Sertifikat merupakan alat bukti yang kuat, bukan alat bukti yang mutlak. Pihak yang dapat membuktikan cacat pada alas hak tetap dapat menggugat. Karena itu, sertifikat HGU tidak dapat menutup pemeriksaan atas keabsahan konversi dan nasionalisasi.

Inkonsistensi ini merugikan semua pihak. Kesultanan tidak memperoleh kepastian atas haknya. Perusahaan tidak memperoleh kepastian atas alas usahanya. Rakyat Penunggu terus berada dalam posisi penggarap tanpa status. Situasi ini menguatkan kebutuhan akan pengakuan (recognitie) yang tegas melalui kebijakan negara. Pengadilan memutus perkara satu per satu. Kebijakan negara dapat menyelesaikan persoalan secara menyeluruh.

Jalan Keluar Melalui Pengakuan

Penyelesaian konflik tanah konsesi Deli memerlukan pengakuan negara, bukan sekadar putusan pengadilan. Pengakuan itu dapat berjalan melalui lima langkah yang saling terkait.

Langkah pertama adalah inventarisasi. Negara perlu memetakan seluruh bidang yang kini dikuasai BUMN, perkebunan swasta nasional, dan perusahaan penanaman modal asing. Pemetaan harus memisahkan bidang yang perolehan haknya telah mendapat persetujuan Sultan dari bidang yang belum. Bidang kategori kedua menjadi objek penyelesaian.

Langkah kedua adalah pengakuan subjek hukum. Pemerintah daerah dapat menetapkan pengakuan masyarakat hukum adat Melayu Deli, termasuk Rakyat Penunggu, berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 52 Tahun 2014 tentang tentang Pedoman Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Hukum Adat.

Peraturan ini memberi Kesultanan dan Rakyat Penunggu justifikasi dan legal standing atau kedudukan hukum yang jelas dalam setiap perundingan.

Langkah ketiga adalah penataan alas hak. Saat HGU berakhir atau diperpanjang, negara menetapkan Hak Pengelolaan atas nama masyarakat hukum adat Melayu Deli yang diwakili Kesultanan. Negara kemudian memberikan HGU kepada perusahaan di atas Hak Pengelolaan tersebut, sebagaimana Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 membuka peluang dan memberikan kemungkinan untuk itu. Perusahaan tetap beroperasi. Negara tetap memungut penerimaan. Kesultanan memperoleh kembali kedudukan sebagai pemangku hak.

Langkah keempat adalah kompensasi. Untuk bidang yang tidak dapat dikembalikan, para pihak menyepakati kompensasi. Kesultanan dan negara menentukan bentuk dan besarnya melalui perundingan. Rakyat Penunggu harus menerima bagian tersendiri, berupa tanah untuk tempat tinggal dan lahan bercocok tanam atau ganti rugi lain yang disepakati. Dasarnya jelas: hak mereka atas tanah jaluran tertuang dalam akta konsesi.

Langkah kelima adalah jalur konstitusional. Jika kompromi politik tidak tercapai, Kesultanan dan Rakyat Penunggu dapat mengajukan pengujian ke Mahkamah Konstitusi. Pokok permohonannya adalah tafsir Ketentuan Konversi Pasal IV UUPA dan UU Nomor 86 Tahun 1958 terhadap Pasal 18B ayat (2) dan Pasal 28H ayat (4) UUD 1945. Pasal 28H ayat (4) melarang pengambilalihan hak milik secara sewenang-wenang.

Satu catatan perlu ditegaskan. Pengakuan hak adat tidak boleh hanya menguntungkan elite. Davidson dan Henley mengingatkan bahwa kebangkitan adat di Indonesia kerap dimanfaatkan kelompok elite lokal (Jamie S. Davidson dan David Henley, dkk: 2007) Karena itu, setiap kesepakatan harus memuat mekanisme yang memastikan manfaat sampai kepada Rakyat Penunggu. Kesultanan memegang hak ulayat sebagai pemangku adat, dan pemangku adat memikul kewajiban kepada kawulanya.

Oleh karena itu, tanah konsesi Kesultanan Deli dan Kesultanan Melayu lainnya menyimpan persoalan hukum yang sesungguhnya dapat dijawab. Akta konsesi melahirkan hak perorangan. Nasionalisasi seharusnya hanya mengambil alih harta perusahaan. Konversi seharusnya meletakkan HGU di atas hak pengelolaan Kesultanan. Negara kini memiliki instrumen hukum untuk memperbaiki konstruksi itu. Yang diperlukan adalah kemauan politik untuk melakukan dan mengakuinya secara jujur dan terbuka.