Setengah Hati Reformasi Agraria Indonesia: Mengapa Konflik Tak Kunjung Usai

Ilustrasi reforma agraria di Indonesia yang menggambarkan ketimpangan Penguasa Tanah, sumber poto ini diambil penulis dari AI.

Reforma agraria merupakan kebijakan penting untuk mewujudkan keadilan sosial, pemerataan ekonomi, dan kepastian hak atas tanah. Namun, pelaksanaan reforma agraria di Indonesia masih menghadapi berbagai persoalan, mulai dari ketimpangan penguasaan tanah, konflik agraria antara masyarakat dan pemegang konsesi usaha, hingga lemahnya penyelesaian sengketa. Kondisi tersebut menimbulkan pertanyaan mendasar: mengapa reformasi agraria belum mampu menyelesaikan konflik agraria secara menyeluruh dan menjamin keadilan bagi masyarakat?

Persoalan konflik agraria bukan sekadar sengketa mengenai batas tanah atau kepemilikan sertifikat. Di baliknya terdapat persoalan struktural yang menyangkut penguasaan sumber daya alam, hubungan kekuasaan, keberlangsungan mata pencaharian, dan pengakuan terhadap hak masyarakat adat. Ketika tanah yang menjadi sumber penghidupan masyarakat berhadapan dengan kepentingan investasi berskala besar, negara dituntut hadir sebagai penjamin keadilan, bukan sekadar fasilitator pembangunan.

Data Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) memperlihatkan bahwa persoalan tersebut masih serius. Dalam catatan akhir tahun 2024, KPA mencatat 295 letusan konflik agraria dengan luas wilayah terdampak sekitar 1,11 juta hektare, yang melibatkan 67.436 keluarga di 349 desa. Angka ini meningkat sekitar 22 persen dibandingkan dengan 241 kasus pada 2023. Data tersebut menunjukkan bahwa persoalan agraria belum dapat diselesaikan hanya melalui perluasan program sertifikasi tanah.

Reforma Agraria dan Ketimpangan Penguasaan Tanah

Secara konstitusional, reforma agraria memiliki landasan kuat dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 yang menyatakan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Ketentuan ini mengandung prinsip bahwa penguasaan negara atas sumber daya alam harus diarahkan pada kesejahteraan masyarakat, bukan semata-mata pertumbuhan ekonomi atau keuntungan kelompok tertentu.

Landasan tersebut diperkuat oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria atau UUPA. Undang-undang ini menempatkan hukum agraria nasional sebagai instrumen untuk mewujudkan kemakmuran rakyat, sekaligus mengatur hubungan hukum antara manusia, tanah, dan sumber daya alam. Dengan demikian, keberhasilan reforma agraria seharusnya diukur berdasarkan pemerataan akses, kepastian hak, dan kemampuan masyarakat memanfaatkan tanah secara berkelanjutan.

Konflik Agraria dan Tantangan Pelaksanaan Reforma Agraria

Namun, persoalan ketimpangan penguasaan tanah memperlihatkan adanya jarak antara cita-cita hukum dan realitas kebijakan. Sebagian masyarakat menggantungkan hidup pada lahan yang terbatas, sementara penguasaan lahan dalam skala luas dapat terkonsentrasi pada kegiatan perkebunan, pertambangan, kehutanan, dan pembangunan infrastruktur. Ketimpangan tersebut bukan hanya persoalan distribusi aset, melainkan juga menyangkut ketimpangan posisi tawar antara masyarakat dan pemegang modal.

Oleh karena itu, reforma agraria tidak boleh dipersempit menjadi penerbitan sertifikat atau penataan administrasi pertanahan. Sertifikat memang penting untuk memperkuat kepastian hukum, tetapi kepastian tersebut belum cukup apabila masyarakat kehilangan akses terhadap tanah produktif, tidak memperoleh perlindungan ketika menghadapi sengketa, atau tidak memiliki dukungan untuk mengembangkan usaha pertanian. Reformasi yang hanya berorientasi pada administrasi berisiko menghasilkan kepastian dokumen tanpa menghadirkan keadilan substantif.

Data Konflik Agraria: Peringatan bagi Negara

Catatan KPA tahun 2024 memberikan gambaran mengenai sektor-sektor yang paling sering berkaitan dengan konflik agraria. Sektor perkebunan mencatat 111 kasus, sektor infrastruktur 79 kasus, dan sektor pertambangan 41 kasus. Sementara itu, sektor kehutanan mencatat 25 kasus dengan luas wilayah konflik sekitar 379.589 hektare, menjadikannya sektor dengan luasan terdampak terbesar dalam klasifikasi laporan tersebut. Data ini memperlihatkan bahwa persoalan agraria berhubungan erat dengan kebijakan pengelolaan sumber daya alam dan penggunaan ruang.

Pada sektor perkebunan, ekspansi usaha berskala besar dapat berbenturan dengan penguasaan tanah masyarakat yang telah berlangsung lama. Persoalan menjadi semakin kompleks ketika terdapat perbedaan klaim mengenai batas wilayah, riwayat penguasaan, status hak, atau keabsahan dokumen pertanahan. Karena itu, penyelesaian sengketa lahan harus dilakukan melalui pemeriksaan dokumen, verifikasi lapangan, penelusuran riwayat penguasaan, serta keterlibatan masyarakat terdampak secara bermakna.

Di sektor infrastruktur, konflik dapat muncul ketika pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan tidak diikuti dengan komunikasi yang memadai, penilaian ganti kerugian yang adil, atau perlindungan terhadap kelompok yang rentan. Pembangunan memang dapat memberikan manfaat publik, tetapi manfaat tersebut tidak boleh dijadikan alasan untuk mengabaikan hak warga. Prinsip keadilan agraria mengharuskan pemerintah menilai bukan hanya manfaat proyek, melainkan juga distribusi manfaat, beban sosial, dan dampak ekonomi terhadap masyarakat yang kehilangan atau terdampak tanahnya.

Sementara itu, konflik di sektor pertambangan dan kehutanan menunjukkan bahwa pengelolaan sumber daya alam tidak dapat dipisahkan dari perlindungan lingkungan dan ruang hidup masyarakat. Ketika pemanfaatan lahan menimbulkan kerusakan lingkungan, membatasi akses masyarakat terhadap sumber penghidupan, atau memunculkan sengketa mengenai hak atas tanah, negara harus memastikan adanya pengawasan dan penegakan hukum. Kebijakan ekonomi yang mengabaikan aspek tersebut berpotensi memperbesar ketidakpercayaan masyarakat terhadap institusi publik.

Data KPA tersebut perlu dibaca secara proporsional. Angka-angka itu merupakan hasil pemantauan organisasi masyarakat sipil terhadap konflik agraria struktural, bukan keseluruhan statistik semua sengketa pertanahan di Indonesia. Meskipun demikian, peningkatan kasus yang tercatat tetap menjadi peringatan penting bagi pemerintah bahwa penyelesaian konflik, pembenahan tata kelola tanah, dan perlindungan masyarakat membutuhkan perhatian yang lebih serius.

Mengapa Konflik Agraria Tak Kunjung Usai?

Penyebab pertama adalah belum tuntasnya persoalan historis mengenai penguasaan dan klaim atas tanah. Sejumlah konflik berakar pada kebijakan masa lalu, perbedaan pencatatan administrasi, batas konsesi, dan penguasaan turun-temurun yang belum memperoleh pengakuan memadai. Ketika persoalan lama tidak diselesaikan secara menyeluruh, kebijakan baru berpotensi bertumpuk di atas masalah yang sama. Akibatnya, kepastian hukum pertanahan sulit diwujudkan dan sengketa dapat berlangsung selama bertahun-tahun.

Penyebab kedua ialah lemahnya koordinasi antarlembaga dalam penyelesaian konflik agraria. Persoalan tanah dapat melibatkan kementerian yang membidangi pertanahan, kehutanan, lingkungan hidup, pemerintah daerah, serta instansi yang mengelola perizinan dan investasi. Perbedaan data, kewenangan, dan pendekatan antarlembaga dapat memperlambat penyelesaian. Dalam situasi demikian, masyarakat sering kali harus menghadapi prosedur yang panjang tanpa memperoleh kepastian mengenai lembaga yang bertanggung jawab menyelesaikan persoalan mereka.

Penyebab ketiga adalah kecenderungan menempatkan investasi dan pembangunan sebagai prioritas yang tidak selalu diimbangi perlindungan sosial. Investasi memang dibutuhkan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi dan membuka lapangan kerja. Akan tetapi, pembangunan berkeadilan mensyaratkan bahwa kegiatan ekonomi harus tunduk pada hukum, menghormati hak masyarakat, serta memperhitungkan dampak sosial dan ekologis. Jika kepentingan investasi selalu dianggap lebih mendesak daripada pengaduan warga, reforma agraria akan kehilangan substansi keadilannya.

Penyebab keempat ialah belum optimalnya pelibatan masyarakat dalam pengambilan keputusan. Masyarakat yang tinggal dan menggantungkan hidup pada suatu wilayah seharusnya mendapatkan informasi yang memadai, kesempatan menyampaikan keberatan, serta ruang untuk berpartisipasi sebelum keputusan yang berdampak terhadap tanah mereka ditetapkan. Partisipasi yang hanya bersifat formal tidak cukup untuk mencegah konflik. Dalam kerangka hak masyarakat adat dan masyarakat lokal, pengakuan terhadap sejarah penguasaan, kelembagaan lokal, serta hubungan sosial dengan tanah perlu menjadi bagian penting dari proses penyelesaian.

Penyebab kelima berkaitan dengan penegakan hukum yang belum selalu memberikan rasa keadilan bagi seluruh pihak. Dalam beberapa konflik yang dipantau KPA, terdapat laporan mengenai kriminalisasi dan kekerasan terhadap masyarakat. KPA mencatat 556 orang mengalami kekerasan atau kriminalisasi dalam konflik agraria sepanjang 2024, termasuk 399 orang yang dikategorikan mengalami kriminalisasi. Angka ini merupakan catatan organisasi masyarakat sipil dan perlu dipahami sesuai metodologi pelaporannya. Namun, temuan tersebut menegaskan pentingnya memastikan bahwa penanganan konflik mengedepankan proses hukum yang adil, perlindungan hak asasi manusia, dan akuntabilitas aparat.

Reforma Agraria Tidak Cukup dengan Sertifikasi Tanah

Salah satu tantangan utama reforma agraria adalah kecenderungan mengukur keberhasilan melalui capaian administratif, seperti jumlah sertifikat atau luas tanah yang didaftarkan. Indikator tersebut memang relevan untuk menilai kemajuan pendaftaran tanah, tetapi belum menggambarkan keseluruhan keberhasilan pembaruan struktur agraria. Sertifikat tidak dengan sendirinya menyelesaikan konflik, menghapus ketimpangan penguasaan, atau menjamin bahwa pemilik tanah mampu memperoleh penghidupan yang layak.

Dalam konteks tersebut, perlu dibedakan antara legalisasi aset dan redistribusi tanah. Legalisasi aset memperkuat pengakuan hukum terhadap bidang tanah yang dimiliki atau dikuasai, sedangkan redistribusi tanah bertujuan memperbaiki struktur penguasaan melalui pembagian objek tanah yang memenuhi ketentuan. Keduanya memiliki peran penting, tetapi harus dilaksanakan dengan memperhatikan penyelesaian konflik, keberlanjutan pemanfaatan lahan, dan perlindungan kelompok yang memiliki akses terbatas terhadap sumber daya agraria.

Keberhasilan redistribusi tanah juga perlu dinilai berdasarkan dampaknya terhadap kehidupan penerima. Tanah yang diberikan tanpa dukungan akses pembiayaan, sarana produksi, pendampingan, infrastruktur pertanian, dan akses pasar dapat sulit dimanfaatkan secara produktif. Oleh sebab itu, reforma agraria seharusnya mengintegrasikan penataan aset dengan penataan akses. Dengan pendekatan ini, tanah tidak hanya menjadi objek legalisasi, melainkan juga modal sosial dan ekonomi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

Lebih jauh, pemerintah harus memastikan bahwa kebijakan pertanahan tidak berhenti pada penyelesaian kasus individual. Konflik agraria yang bersifat struktural memerlukan evaluasi terhadap kebijakan pemberian izin, tata ruang, pengelolaan kawasan hutan, dan penguasaan tanah dalam skala besar. Tanpa pembenahan terhadap sumber persoalan, penyelesaian satu sengketa dapat diikuti munculnya konflik baru di wilayah lain.

Dasar Hukum dan Tanggung Jawab Negara

Secara normatif, Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 dan UUPA memberikan dasar bahwa pengelolaan tanah harus diarahkan pada kemakmuran rakyat. Di samping itu, Pasal 28H ayat (4) UUD 1945 menjamin hak setiap orang untuk mempunyai hak milik pribadi dan hak milik tersebut tidak boleh diambil alih secara sewenang-wenang oleh siapa pun. Kedua ketentuan ini harus dibaca bersama dalam membangun kebijakan pertanahan yang melindungi kepentingan publik sekaligus menghormati hak warga.

Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia juga relevan dalam pembahasan perlindungan hak atas tanah, terutama melalui Pasal 36 yang mengatur hak milik dan larangan perampasan hak milik secara sewenang-wenang. Ketentuan tersebut menegaskan bahwa penyelesaian sengketa tidak boleh dilakukan dengan mengabaikan hak dasar masyarakat. Setiap tindakan pemerintah harus memiliki dasar hukum, prosedur yang sah, dan mekanisme untuk menguji keberatan pihak yang terdampak.

Dalam hal pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 sebagaimana telah diubah dan dilengkapi melalui peraturan perundang-undangan terkait menjadi salah satu dasar hukum penting. Pengadaan tanah harus memperhatikan tahapan yang ditentukan, penilaian ganti kerugian, serta hak pihak yang berhak untuk mengajukan keberatan sesuai mekanisme hukum. Kepentingan umum tidak dapat dimaknai sebagai pembenaran untuk mengabaikan prosedur dan perlindungan terhadap warga.

Selain itu, Peraturan Presiden Nomor 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Pelaksanaan Reforma Agraria memberikan kerangka kebijakan untuk mempercepat pelaksanaan reforma agraria, termasuk penataan aset, penataan akses, dan penanganan konflik agraria sesuai ketentuan yang berlaku. Tantangan utamanya bukan semata-mata ketersediaan regulasi, melainkan konsistensi pelaksanaan, koordinasi lembaga, transparansi, serta keberanian menyelesaikan persoalan yang telah berlangsung lama.

Dengan demikian, supremasi hukum dalam kebijakan agraria harus diwujudkan melalui tindakan nyata. Negara wajib memastikan bahwa keputusan mengenai tanah dapat dipertanggungjawabkan, proses penyelesaian sengketa dapat diakses masyarakat, dan pelanggaran hukum ditindak berdasarkan bukti serta prosedur yang sah. Penegakan hukum yang adil harus berlaku bagi masyarakat, badan usaha, maupun pejabat publik tanpa diskriminasi.

Jalan Keluar: Mengubah Reforma Agraria Menjadi Agenda Substantif

Langkah pertama adalah memperkuat penyelesaian konflik melalui mekanisme yang terkoordinasi dan transparan. Pemerintah perlu membangun basis data konflik agraria yang terintegrasi, memperjelas pembagian kewenangan, dan menetapkan tahapan penyelesaian yang dapat dipantau publik. Data tersebut harus memuat riwayat sengketa, status hukum tanah, pihak yang berkepentingan, perkembangan penanganan, dan hasil penyelesaian. Dengan demikian, akuntabilitas pemerintah dapat dinilai berdasarkan hasil, bukan hanya jumlah rapat atau laporan administratif.

Langkah kedua ialah melakukan audit terhadap izin dan penguasaan tanah yang berpotensi menimbulkan konflik. Audit perlu menilai kesesuaian izin dengan tata ruang, kepatuhan terhadap kewajiban hukum, riwayat penguasaan, serta dampak terhadap masyarakat dan lingkungan. Jika ditemukan pelanggaran, tindakan korektif harus dilakukan sesuai kewenangan dan prosedur hukum. Pendekatan ini penting agar reforma agraria tidak hanya menyelesaikan dampak konflik, tetapi juga mencegah penyebabnya terus berulang.

Langkah ketiga adalah memperkuat pengakuan dan perlindungan terhadap masyarakat adat serta masyarakat lokal. Pemerintah perlu mempercepat proses identifikasi, verifikasi, dan pengakuan hak sesuai ketentuan yang berlaku, disertai penyelesaian tumpang tindih klaim secara adil. Dalam setiap kebijakan yang berdampak pada ruang hidup masyarakat, partisipasi harus dilakukan sejak tahap perencanaan. Prinsip keadilan agraria menghendaki agar masyarakat tidak diposisikan sekadar sebagai penerima keputusan, melainkan sebagai pihak yang hak dan kepentingannya wajib dipertimbangkan.

Langkah keempat ialah memperluas akses masyarakat terhadap bantuan hukum dan mekanisme pengaduan yang efektif. Banyak warga menghadapi keterbatasan informasi, biaya, dan kemampuan untuk berhadapan dengan proses administrasi maupun hukum yang kompleks. Pemerintah perlu memperkuat layanan pengaduan, bantuan hukum, mediasi yang independen, serta akses terhadap pengadilan apabila penyelesaian administratif tidak menghasilkan keadilan. Perlindungan tersebut merupakan bagian dari kepastian hukum dan kesetaraan warga di hadapan hukum.

Langkah kelima adalah menghubungkan redistribusi tanah dengan pemberdayaan ekonomi masyarakat. Penerima manfaat perlu mendapatkan akses terhadap pembiayaan yang layak, pendampingan usaha, teknologi pertanian, infrastruktur dasar, dan pasar. Pemerintah daerah dapat mengembangkan kerja sama yang transparan dengan koperasi dan kelompok usaha masyarakat tanpa menciptakan ketergantungan baru. Dengan demikian, pemerataan penguasaan tanah dapat menghasilkan manfaat ekonomi yang berkelanjutan, bukan hanya perubahan status administratif.

Langkah keenam ialah memperkuat pengawasan legislatif dan partisipasi publik. DPR dan DPRD perlu menjalankan fungsi pengawasan terhadap pelaksanaan program, penggunaan anggaran, penanganan pengaduan, serta tindak lanjut rekomendasi penyelesaian konflik. Hasil pengawasan sebaiknya disampaikan secara terbuka agar masyarakat dapat mengetahui perkembangan penanganan masalah. Pengawasan yang efektif akan memperkuat transparansi kebijakan agraria dan mengurangi ruang bagi keputusan yang tidak akuntabel.

Langkah ketujuh adalah memastikan pembangunan ekonomi berjalan seiring dengan perlindungan lingkungan dan hak masyarakat. Perencanaan tata ruang, pengadaan tanah, pemberian izin, dan pelaksanaan proyek perlu dilakukan secara terbuka serta sesuai dengan ketentuan hukum. Pemerintah juga harus menilai dampak sosial dan ekologis dari pemanfaatan lahan, terutama bagi masyarakat yang menggantungkan hidup pada tanah, hutan, dan sumber air. Prinsip pembangunan berkelanjutan mengharuskan keuntungan ekonomi tidak dicapai dengan memindahkan seluruh beban sosial dan lingkungan kepada masyarakat.

Penutup: Mengakhiri Setengah Hati dalam Reforma Agraria

Persoalan konflik agraria yang terus berulang menunjukkan bahwa Indonesia masih menghadapi kesenjangan antara cita-cita konstitusional dan pelaksanaan kebijakan pertanahan. Peningkatan konflik yang tercatat KPA pada 2024 menjadi pengingat bahwa agenda reforma agraria membutuhkan lebih dari sekadar program sertifikasi, redistribusi administratif, atau pembentukan regulasi baru. Yang dibutuhkan ialah keberanian politik untuk menyelesaikan sengketa, memperbaiki ketimpangan penguasaan tanah, dan menjamin perlindungan hukum bagi masyarakat.

Reforma agraria tidak seharusnya dipahami sebagai hambatan bagi investasi maupun pembangunan. Sebaliknya, penataan penguasaan tanah yang adil dapat membangun kepastian hukum, mengurangi ketegangan sosial, dan menciptakan fondasi ekonomi yang lebih inklusif. Namun, tujuan tersebut hanya dapat tercapai apabila setiap kebijakan pembangunan mempertimbangkan hak masyarakat, mematuhi hukum, serta memberikan ruang partisipasi yang bermakna.

Pada akhirnya, ukuran keberhasilan reforma agraria bukan hanya berapa banyak sertifikat diterbitkan atau berapa luas tanah yang didistribusikan. Ukuran yang lebih mendasar ialah berapa banyak konflik yang benar-benar diselesaikan, berapa banyak masyarakat yang memperoleh kepastian hak, dan sejauh mana penguasaan tanah mampu meningkatkan kesejahteraan tanpa merusak lingkungan. Selama persoalan struktural dibiarkan, reforma agraria akan terus tampak sebagai janji yang belum sepenuhnya ditepati.

Negara harus memilih untuk menjadikan tanah sebagai sumber keadilan sosial, bukan semata-mata komoditas ekonomi. Sebab, ketika reforma agraria dijalankan setengah hati, konflik akan terus berulang dan kepercayaan masyarakat terhadap hukum semakin tergerus. Reforma agraria yang sejati adalah keberanian negara memastikan bahwa hukum, pembangunan, dan penguasaan tanah benar-benar berpihak pada keadilan bagi seluruh rakyat.