Rencana Perluasan Mandat Bank Indonesia: Tinjauan Normatif atas Revisi UU P2SK

Ketua Komisi XI DPR RI, Mukhamad Misbakhun di Gedung Nusantara V, DPR RI (dpr.go.id, Foto : Mario/Andri)

Perdebatan mengenai perluasan mandat Bank Indonesia (BI) dalam revisi Undang-Undang Pengembangan dan Penguatan Sektor Keuangan (UU P2SK) menyentuh inti persoalan teori bank sentral modern: bagaimana merancang institusi moneter yang kredibel, independen, dan konsisten secara intertemporal. Meski argumen kebijakan sering dibungkus dengan kebutuhan respons krisis dan dukungan terhadap pertumbuhan ekonomi, dari perspektif teori ekonomi makro kelembagaan, perluasan mandat bank sentral justru berpotensi memperbesar masalah klasik time inconsistency dan melemahkan kredibilitas kebijakan moneter.

Kydland dan Prescott (1977) menunjukkan bahwa kebijakan ekonomi yang optimal secara ex ante sering kali tidak konsisten secara ex post. Dalam konteks kebijakan moneter, pemerintah memiliki insentif untuk mendorong output di atas tingkat alaminya melalui kebijakan moneter ekspansif, terutama menjelang tekanan politik atau perlambatan ekonomi. Namun, agen ekonomi yang rasional akan mengantisipasi insentif tersebut, sehingga ujung-ujungnya kebijakan ekspansif hanya akan menghasilkan inflasi lebih tinggi tanpa peningkatan output jangka panjang. Masalah ini menjadi fondasi normatif bagi desain bank sentral independen dengan mandat sempit dan jelas.

Perluasan mandat BI untuk secara eksplisit mendukung pertumbuhan ekonomi nasional, meskipun diposisikan sebagai mandat sekunder, secara konseptual menghidupkan kembali masalah time inconsistency tersebut. Mandat pertumbuhan menciptakan ruang diskresi yang lebih besar bagi otoritas moneter, sekaligus membuka saluran tekanan politik terhadap kebijakan suku bunga dan likuiditas. Dalam situasi seperti ini, komitmen terhadap stabilitas harga menjadi kurang kredibel karena publik memahami bahwa bank sentral kini memiliki tujuan tambahan yang dapat mengalahkan stabilitas moneter dalam kondisi tertentu.

Rogoff (1985) menawarkan solusi parsial atas masalah ini melalui konsep conservative central banker: bank sentral sebaiknya dipimpin oleh otoritas yang secara institusional lebih “konservatif” terhadap inflasi dibandingkan preferensi sosial rata-rata. Solusi ini bekerja dengan asumsi bahwa mandat bank sentral relatif sempit dan berorientasi pada stabilitas harga. Ketika mandat diperluas untuk mencakup pertumbuhan ekonomi, keunggulan desain Rogoff menjadi tereduksi. Bank sentral yang dibebani tujuan ganda tidak lagi dapat bertindak sebagai inflation hawk yang kredibel, karena preferensi institusionalnya telah dilembagakan untuk menimbang tujuan lain di luar stabilitas harga.

Dalam konteks Indonesia, risiko ini diperbesar oleh karakteristik ekonomi politik dan struktur kebijakan fiskal–moneter. Pasca pandemi, koordinasi fiskal–moneter yang bersifat luar biasa telah menciptakan preseden di mana kebijakan moneter digunakan sebagai instrumen stabilisasi makro yang luas. Perluasan mandat BI dalam UU P2SK berpotensi menormalisasi kondisi darurat tersebut ke dalam kerangka reguler. Dari perspektif teori, ini berarti menggeser bank sentral dari commitment device menjadi policy instrument yang fleksibel namun kurang kredibel.

Argumen bahwa mandat pertumbuhan hanya bersifat pendukung dan tidak mengubah prioritas stabilitas harga sering kali mengabaikan masalah hierarki tujuan. Literatur menunjukkan bahwa ketika tujuan tidak dirumuskan secara hierarkis dan terukur, akuntabilitas kebijakan menjadi kabur. Inflasi dapat selalu dijustifikasi sebagai harga yang harus dibayar demi pertumbuhan atau stabilitas sistem keuangan. Dalam kerangka Kydland–Prescott, kondisi ini memperbesar bias inflasi (inflationary bias) tanpa menghasilkan keuntungan riil yang berkelanjutan.

Lebih jauh, perluasan mandat BI juga berimplikasi pada mekanisme akuntabilitas demokratis. Mandat tunggal memungkinkan evaluasi kebijakan yang relatif objektif: apakah inflasi terkendali atau tidak. Sebaliknya, mandat ganda atau multitugas memperkenalkan ruang interpretasi normatif yang luas. Bank sentral dapat dinilai “berhasil” meskipun inflasi meningkat, selama pertumbuhan atau stabilitas keuangan diklaim terjaga. Dari sudut pandang teori kelembagaan, ini melemahkan disciplining effect dari mandat yang jelas.

Penting untuk dicatat bahwa argumen ini tidak menolak peran BI dalam stabilitas sistem keuangan atau respons krisis. Literatur pascakrisis mengakui pentingnya kebijakan makroprudensial dan peran lender of last resort. Namun, peran tersebut dapat dijalankan tanpa memperluas mandat normatif bank sentral. Dengan kata lain, perlu dibedakan secara tegas antara ekspansi instrumen kebijakan dan ekspansi tujuan kebijakan. Yang pertama bersifat adaptif; yang kedua bersifat problematik.

Secara normatif, desain institusional yang lebih konsisten adalah mempertahankan mandat utama BI pada stabilitas harga, sambil memperjelas peran koordinatifnya dalam menjaga stabilitas sistem keuangan. Pendekatan ini sejalan dengan rekomendasi teori komitmen optimal dan meminimalkan risiko time inconsistency. Pertumbuhan ekonomi tetap menjadi tujuan kebijakan makro secara keseluruhan, tetapi bukan mandat langsung bank sentral.

Dengan demikian, revisi UU P2SK yang memperluas mandat BI patut dikritisi secara serius. Dari perspektif Kydland–Prescott dan Rogoff, perluasan mandat bukanlah inovasi kelembagaan, melainkan langkah mundur dari prinsip desain bank sentral yang kredibel. Stabilitas moneter adalah kontribusi paling penting yang dapat diberikan bank sentral bagi pertumbuhan jangka panjang. Mengaburkan mandat tersebut justru berisiko mengorbankan keduanya.

People’s Bank of China (PBoC)—Sebuah Anomali

Kemampuan Tiongkok menopang industrialisasi jangka panjang melalui sistem keuangan tidak dapat dijelaskan menggunakan kerangka bank sentral modern yang menekankan independensi dan mandat sempit. PBoC beroperasi dalam desain kelembagaan yang secara fundamental berbeda, di mana kebijakan moneter, fiskal, industri, dan politik tidak dipisahkan secara tegas, melainkan terintegrasi di bawah otoritas negara. Dalam sistem ini, stabilitas harga bukan tujuan normatif tertinggi, melainkan salah satu instrumen dalam strategi pembangunan jangka panjang, sehingga fungsi PBoC lebih menyerupai koordinator likuiditas makro daripada inflation-targeting central bank.

Dukungan jangka panjang terhadap industri terutama dijalankan melalui struktur perbankan yang didominasi negara. Bank-bank besar milik pemerintah berfungsi sebagai perpanjangan tangan kebijakan industri dengan menyalurkan kredit jangka panjang ke sektor prioritas, meskipun secara komersial berisiko. Kerugian, kredit bermasalah, dan rendahnya profitabilitas tidak sepenuhnya dipandang sebagai kegagalan, tetapi sebagai biaya pembangunan yang secara implisit diserap oleh negara. Dengan demikian, keberlanjutan pembiayaan industri dimungkinkan karena risiko finansial disosialisasikan, bukan didisiplinkan oleh mekanisme pasar.

Fondasi finansial dari sistem ini adalah praktik financial repression yang menekan biaya dana dan menjaga stabilitas sumber pembiayaan domestik. Pengendalian suku bunga simpanan, pembatasan arus modal, dan terbatasnya alternatif investasi memastikan bahwa tabungan rumah tangga terserap ke dalam sistem perbankan domestik dengan biaya rendah dan volatilitas minimal. Kondisi ini memungkinkan pembiayaan industri jangka panjang tanpa tekanan pasar yang biasanya muncul dalam sistem keuangan liberal dan terbuka.

Dalam kerangka ini, PBoC memainkan peran sebagai penyedia dan pengarah likuiditas melalui instrumen administratif seperti window guidance, rasio giro wajib minimum, dan kredit terarah. Diskresi kebijakan moneter yang luas tidak menimbulkan masalah time inconsistency sebagaimana dalam model Kydland–Prescott, karena sistem tidak bergantung pada kredibilitas komitmen publik terhadap inflasi rendah. Ekspektasi ekonomi dibentuk melalui kontrol negara atas harga, kredit, dan aliran modal, sehingga stabilitas dicapai melalui kontrol, bukan komitmen.

Perbedaan paling mendasar dengan rezim moneter modern terletak pada absennya batas keras antara kebijakan fiskal dan moneter. Dukungan kredit, restrukturisasi perbankan, dan subsidi industri dipandang sebagai bagian dari neraca publik secara keseluruhan, meskipun tidak selalu tercermin dalam anggaran fiskal formal. Integrasi ini memungkinkan intervensi berskala besar dan jangka panjang tanpa segera memicu krisis kredibilitas moneter atau tekanan pasar.

Karena itu, pengalaman PBoC merupakan anomali kelembagaan, bukan preseden normatif. Keberhasilan Tiongkok bergantung pada kombinasi kontrol negara, pasar keuangan tertutup, dan dominasi perbankan publik—kondisi yang tidak berlaku di negara dengan sistem moneter independen dan pasar keuangan terbuka. Meniru peran PBoC tanpa mereplikasi keseluruhan ekosistem institusionalnya justru berisiko melemahkan stabilitas moneter. Bagi negara seperti Indonesia, pelajaran utama dari Tiongkok bukanlah perlunya memperluas mandat bank sentral, melainkan pentingnya membedakan secara tegas antara kebijakan moneter yang kredibel dan kebijakan industri yang dijalankan melalui instrumen fiskal dan lembaga pembangunan.

Sumber:

• Allen, F., Qian, J., & Qian, M. (2005). Law, finance, and economic growth in China. Journal of Financial Economics, 77(1), 57-116. https://doi.org/10.1016/j.jfineco.2004.06.010

• Cull, R., & Xu, L. C. (2003). Who gets credit? The behavior of bureaucrats and state banks in allocating credit to Chinese state-owned enterprises. Journal of Development Economics, 71(2), 533-559. https://doi.org/10.1016/S0304-3878(03)00039-7

• Kydland, F. E., & Prescott, E. C. (1977). Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans. Journal of Political Economy, 85(3), 473-492. https://www.jstor.org/stable/1830193

• Rogoff, K. (1985). The optimal degree of commitment to an intermediate monetary target. The Quarterly Journal of Economics, 100(4), 1169-1189. https://doi.org/10.2307/1885679

• https://www.hukumonline.com/berita/a/revisi-uu-p2sk-perluas-mandat-bi-dan-akses-bank-umum-ke-pasar-modal-lt693113f4a0bde/, diakses pada 9 Januari 2026