Devisa dalam 'Tempurung Oligarki': Ekonomi Politik Devisa Hasil Ekspor SDA Indonesia
Fakultas Ilmu Sosial & Politik, Universitas Gadjah Mada
·waktu baca 9 menit
Tulisan dari Anugrah Wejai tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarBerenang di lautan minyak, namun tidur beralaskan kemiskinan struktural, begitulah ironi yang membayangi bangsa yang konon kaya di laut dan subur di daratan. Indonesia adalah anomali klasik dalam ekonomi politik pembangunan yakni kelimpahan Sumber Daya Alam (SDA), alih-alih menjelma kemakmuran, justru mengendap sebagai ilusi kesejahteraan yang dipelihara bertahun-tahun. Pemerintah Pusat sendiri mengungkap potensi kerugian negara yang mencapai ratusan miliar dolar AS sepanjang lebih dari tiga dekade.
Menteri Pertanian, Amran Sulaiman bahkan menyampaikan bahwa praktik under-invoicing pada ekspor minyak sawit mentah telah menggerus potensi penerimaan negara hingga Rp. 600 triliun per tahun. Under-invoicing merupakan manipulasi nilai perdagangan lewat pencatatan harga dan volume ekspor di bawah nilai sesungguhnya, bukan saja anomali tunggal, melainkan pola yang berpeluang terulang di seluruh lanskap sektor SDA Indonesia. Di atas fondasi realitas inilah kebijakan Devisa Hasil Ekspor Sumber Daya Alam (DHE SDA) memperoleh urgensi dan relevansinya sebagai respons ekonomi-politik atas tata kelola yang keropos tersebut.
Kebijakan DHE SDA, pada prinsipnya, adalah obat yang memfasilitasi proteksi atas kebocoran devisa nasional. Instrumen hukumnya bertumpu pada Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 36 Tahun 2023 tentang Devisa Hasil Ekspor dari Kegiatan Pengusahaan, Pengelolaan, dan/atau Pengelolaan Sumber Daya Alam, yang kemudian disempurnakan lewat PP Nomor 8 Tahun 2025. Penyempurnaan ini digerakkan oleh itikad rasional untuk memperkuat cadangan devisa nasional.
Namun, laksana pisau bermata dua, kemuliaan patriotik yang melekat pada narasi penguatan ini menyimpan potensi efek samping yang serius bagi iklim investasi dan struktur ekonomi jangka panjang. Paradoks inilah yang menjadi titik pijak kritis analisis ini bahwa instrumen kebijakan DHE SDA lewat PP No. 8 Tahun 2025, yang berupaya merebut kembali kendali negara atas rente sumber daya, justru berisiko memusatkan kekuasaan finansial ke gerbong bank Himbara dan membuka ladang baru bagi korupsi maupun patronase.
Di balik setiap keputusan kebijakan besar, pertanyaan ekonomi-politik yang paling mendasar wajib diajukan: siapa sesungguhnya yang paling diuntungkan darinya? Apakah ia memperkuat negara, ataukah justru menetaskan konfigurasi oligarki baru di dalam tempurung yang tampak berlainan rupa? Untuk menjawab pertanyaan tersebut, analisis esai ini akan bertaut secara berjenjang pada tiga simpul yaitu pergeseran struktur kekuasaan dari rentier state menuju oligarki, modus operandi oligarki SDA, dan siapa yang diuntungkan.
Rentier State, Oligarki, dan State Capture
Studi Beblawi dan Luciani, tentang rentier state, mensyaratkan empat karakteristik berjenjang bagi sebuah negara untuk digolongkan sebagai rentier state antara lain, dominasi sewa atas perekonomian, ketergantungan pada sumber eksternal negara, negara yang berperan sebagai penerima utama sewa, dan distribusi sewa lewat mekanisme non-pasar. Kerangka ini menaungi analisis serupa dari Losman, yang menegaskan bahwa syarat inti sebuah rentier state terletak pada posisi pemerintah atau lembaga-lembaganya sebagai penerima langsung sewa eksternal tersebut.
Penekanan eksplisit pada istilah "lembaga negara" ini berkelindan langsung dengan kebijakan DHE SDA yang menempatkan bank Himbara sebagai agen penampung devisa. Secara struktural, kebijakan ini menegaskan sentralisasi kekuasaan finansial pada BUMN perbankan tersebut—dan konsentrasi dana publik maupun privat yang diarahkan ke dalam satu simpul kelembagaan negara nyaris selalu mengindikasikan terbukanya ruang patronase. Kecurigaan ini menemukan pijakan teoritisnya pada Losman, ketika negara tidak lagi bergantung pada pajak warganya, akuntabilitas fiskal justru berkecenderungan menurun, sementara relasi patron-klien—semisal alokasi kredit berbasis koneksi politik—justru meningkat secara berbanding terbalik.
Indikasi potensi rentier state pada sektor SDA Indonesia memiliki genealogi historis yang naif diabaikan. Rezim Orde Baru telah mempraktikkan sedikitnya tiga dari empat metode rentier state. Kristiana menyelidiki bagaimana mekanisme ini bekerja selama periode oil boom (1974–1982) melalui represi, patronase, dan kebijakan distributif berskala besar yang dikerahkan sebagai mata uang untuk "membeli" perdamaian sosial dan stabilitas politik. Ia turut mendokumentasikan bagaimana Yayasan Dharmais dan Supersemar berfungsi sebagai instrumen patronase pribadi Soeharto—menyalurkan dana layanan sosial bagi warga sekaligus membuka akses Golkar kepada warga sipil dan bahkan oposisi politik untuk memperoleh patronase dari pengusaha nasional—sembari tetap independen dari audit dan pajak pemerintah.
Genealogi kekuasaan semacam ini menjadi preseden yang mencemaskan bila disandingkan dengan kapasitas pengelolaan DHE di bank Himbara hari ini, di mana patronase terhadap pengusaha ekstraktif SDA dibangun di atas kebutuhan mereka memperoleh perlakuan istimewa dari kekuasaan. Kebijakannya berevolusi, aktornya berganti wajah, namun pola permainannya tetap identik—akses istimewa terhadap likuiditas valas. Melampaui sekadar rente, kebijakan ini berkecenderungan menyusun bentuk oligarki yang lebih mutakhir. Winters mengemukakan empat sumber kekuasaan oligarki yakni kekuasaan posisional-organisasional (pejabat pengendali sumber daya institusi), kekuasaan koersif (kekerasan ilegal), kekuasaan mobilisasi (mobilisasi massa), dan kekuasaan material (kekayaan sebagai kekuasaan)—keempatnya bertumpu pada satu logika tunggal, politik pertahanan kekayaan.
Kewajiban "parkir" devisa di bank Himbara dalam kebijakan DHE SDA dapat dibaca secara telanjang lewat kerangka kekuasaan material tersebut. Tesis reorganisasi oligarki ini dikuatkan oleh Hadiz dan Robinson, yang menunjukkan bahwa institusi senantiasa rentan diekspropriasi oleh kekuatan dominan. Sebuah argumen yang secara implisit menyingkap kerapuhan regulasi teknis PP No. 8 Tahun 2025 yang tampak birokratis di permukaan, namun sarat kritik di baliknya.
Salah satu kritik nyata datang dari Gabungan Pengusaha Kelapa Sawit Indonesia (GAPKI) yang memprotes penguncian sepihak arus kas operasional oleh bank Himbara. Fenomena ini menegaskan bahwa kelompok dominan—yang secara konseptual didefinisikan sebagai oligarki—memainkan politik pertahanan kekayaan lewat kewajiban penempatan devisa tersebut, sembari sekaligus mengontrol aliran devisa dan memastikan kekayaan SDA tetap berada dalam genggaman mereka. Indikasi ini memperlihatkan bagaimana dasar hukum formal DHE SDA berisiko bertransformasi menjadi instrumen legalitas bagi praktik keuntungan sepihak, di mana sebuah perlakuan kekuasaan terselubung di balik jubah kerangka hukum yang dalam istilah Utari dkk., mewujud sebagai state capture yakni instrumentalisasi hukum untuk tujuan ilegal.
Modus Operandi Oligarki SDA
Bagaimana persisnya oligarki bermain di level mikro-teknis? Praktik misinvoicing kerap menjadi modus manipulasi SDA yang paling populer. Perusahaan mengotak-atik harga dan volume ekspor agar tercatat lebih rendah dari realitas, lalu memperdagangkannya kepada perusahaan afiliasi, sembari tetap terjaga kepatuhannya secara administratif dan hukum. Penggelapan neraca perdagangan ekspor semacam ini berkelindan erat dengan konsep phantom wealth, devisa hasil ekspor SDA yang menciptakan ilusi kekayaan tanpa disertai transformasi struktural yang nyata.
Tanpa disadari publik, dua indikator makroekonomi tetap stagnan yaitu pertumbuhan ekonomi yang mandek di kisaran 5 persen dan rasio pajak yang tak kunjung beranjak dari angka satu digit. Salah satu faktor yang mendasari kemandekan ini adalah misalokasi modal yang beroperasi persis di titik penerbitan izin. Temuan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) mengonfirmasi bahwa mayoritas korupsi sektor SDA justru terkonsentrasi pada proses perizinan tersebut.
Pada saat bersamaan, cengkeraman oligarki juga merambah level meso—relasi negara di tingkat lokal pasca-desentralisasi konglomerasi kekuasaan. Analisis komparatif-konseptual antara rent creation dan rent seizing yang dikemukakan Saleh dan Perdana dengan studi kasus korupsi pemberian Izin Usaha Pertambangan (IUP) nikel di Sulawesi Tenggara menyingkap relasi kuasa yang bersifat saling menguntungkan antara penguasa (negara) dan pengusaha (kapital).
Rent creation merujuk pada korupsi lewat penyuapan birokrat demi insentif kebijakan, sementara rent seizing merujuk pada penyalahgunaan kewenangan birokrat atau pejabat untuk mengalokasikan rente bagi kepentingan pribadinya sendiri. Kasus korupsi IUP nikel Gubernur Nur Alam, yang terjadi pasca-desentralisasi lewat UU No. 32 Tahun 2004, lebih presisi dibaca sebagai fenomena rent seizing ketimbang state capture murni.
Pembedaan konseptual ini penting, ia menyingkap bahwa praktik korupsi SDA tidaklah monolitik atau tidak melulu beroperasi lewat regulasi yang menguntungkan pihak tertentu (state capture) melainkan oligarki mampu beroperasi secara piawai lewat repertoar taktik yang fleksibel dan adaptif, namun tetap loyal pada satu poros tunggal, politik pertahanan kekayaan.
Siapa yang Diuntungkan? Negara, Oligarki, dan Rakyat yang Tersisih
Kebijakan DHE SDA, di satu sisi, memperkuat kontrol negara atas devisa—persis sebagaimana definisi klasik sebuah rentier state. Namun, meskipun secara nominal meningkatkan kedaulatan negara atas pengelolaan SDA, sentralisasi penempatan DHE di bank Himbara justru mengundang kritik sebagai kebijakan yang diskriminatif terhadap bank non-Himbara. Kekhawatiran ini merambat dari penyempitan ruang kontrol akuntabilitas devisa hingga potensi terciptanya monopoli likuiditas valas.
Dibaca lewat lensa analitik Hadiz dan Robinson, sentralisasi semacam ini justru bergerak berlawanan arah namun dengan logika kekuasaan yang identik yaitu menciptakan satu titik simpul baru tempat fusi otoritas politik dan kekuatan ekonomi berlangsung, di mana institusi—dalam hal ini kebijakan DHE SDA lewat PP No. 8 Tahun 2025—rentan diekspropriasi oleh kekuatan dominan demi satu kepentingan bersama, pengarahan likuiditas ke kelompok tertentu, sementara eksportir menengah ke bawah dan bank swasta tersingkir perlahan dari struktur ekonomi SDA.
Konsep state capture, sebagai lensa untuk membaca fenomena ini, menyingkap kemitraan erat antara pebisnis dan politisi yang kerap mengintervensi implementasi kebijakan sejak tahap formulasinya sekalipun. Hal ini menguatkan indikasi bahwa selama oligarki dinilai mampu memengaruhi cara DHE SDA dijalankan secara teknis, kebijakan tersebut tidak lebih dari upaya menggeser lokasi rent-seeking, alih-alih mengeliminasi.
Kerangka kekuasaan Winters memindai fenomena ini sebagai sesuatu yang nyaris mustahil dihindari. Oligarki, dengan penguasaan kekuasaan material dan posisional-organisasionalnya, secara struktural jauh lebih adaptif terhadap instrumen kebijakan apa pun yang dihadirkan negara. Kenyataan ini bukanlah barang baru di republik ini. Hadiz dan Robinson menambahkan genealogi historis bahwa krisis finansial Asia 1997–1998 pun tidak menghancurkan oligarki, melainkan justru menganugerahkan ruang orkestrasi bagi reorganisasi kekuasaannya.
Studi demokratisasi tata kelola SDA oleh Suryani dkk menjelaskan bagaimana penguatan tata kelola SDA berbanding lurus dengan pelemahan masyarakat sipil, dan bagaimana penyempitan ruang sipil justru didorong oleh penguatan oligarki itu sendiri. Perspektif, prioritas, dan metode pengelolaan SDA di Indonesia dengan demikian terkontaminasi oleh kepentingan kelompok oligarki. Tekanan yang dihibahkan oligarki kepada masyarakat sipil bermuara pada penyempitan ruang kesejahteraan di tingkat bawah rantai pasok—pabrik, koperasi, hingga petani.
Kebijakan DHE SDA, sekali lagi, adalah penegasan kedaulatan negara atas produksi hasil bumi menjadi sebuah upaya penentangan negara terhadap kecurangan pada perdagangan yang sesungguhnya. Namun, kebermaknaan itu berhenti pada konteks birokratis di atas kertas semata. Begitu pertanyaan ekonomi-politik yang lebih tajam disodorkan, "siapa yang paling diuntungkan?", yang tersingkap adalah pola yang berulang yakni pemerintah terus memperbaharui regulasi, para pemain berganti kulit demi mengejar keuntungan, sementara rakyat disibukkan oleh regulasi ketat dan rentetan kewajiban yang menyertainya tanpa pernah benar-benar menjadi subjek yang diuntungkan olehnya.
Alhasilnya
Kebijakan DHE SDA mencerminkan dilema fundamental sebuah negara dalam mengelola sumber daya alamnya bahwa terdapat upaya merebut kembali kendali atas kekayaan yang telah lama tergerus, namun upaya itu beroperasi dalam struktur kekuasaan yang telah dibentuk (dan direorganisasi) oleh oligarki selama puluhan tahun, sebuah struktur yang bahkan terbukti sanggup bertahan menghadapi krisis sistemik sekalipun, sebagaimana ditunjukkan oleh krisis finansial Asia 1997–1998.
Persoalan "untung" atau "buntung" dari kebijakan tersebut, dengan demikian, bukan berasal dari fungsi kecanggihan desain regulasinya, melainkan dari fungsi siapa yang mengontrol implementasinya di lapangan. Apakah bank Himbara benar-benar berfungsi sebagai instrumen kedaulatan fiskal negara? Ataukah ia justru menjelma sebagai "yayasan" modern bagi distribusi rente yang kurang transparan? Tiga arah kebijakan layak dipertimbangkan sebagai jawaban atas kegelisahan tersebut.
Pertama, transparansi data aliran dan penggunaan devisa perlu didiseminasikan secara terbuka kepada publik, disertai audit independen atas bank Himbara. Kedua, mekanisme kompensasi dan mitigasi likuiditas perlu dirancang khusus bagi aktor kecil dalam rantai pasok ekspor SDA, agar beban penyesuaian tidak jatuh secara tidak proporsional kepada pelaku usaha menengah ke bawah yang jarang sekali menjadi subjek dalam perumusan kebijakan. Ketiga, dan yang paling krusial, ruang partisipasi masyarakat sipil serta akademisi dalam pengawasan implementasi kebijakan perlu diperluas sebagai penyeimbang terhadap kapasitas lobi oligarki yang telah terbukti berulang kali lintas rezim mampu mengarahkan kebijakan sejak tahap perumusan hingga implementasi teknisnya yang paling mikro.