Transformasi Kedaulatan Rakyat: Antara Dominasi MPR dan Demokrasi Konstitusional

Salah satu penerapan kedaulatan rakyat melalui pesta demokrasi yaitu pemilihan umum. (Foto: Ulet Ifansasti/Getty Images)

Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, prinsip kedaulatan rakyat telah tercantum dalam Undang-Undang Dasar 1945 sejak awal pembentukannya. Namun, cara pelaksanaan kedaulatan rakyat mengalami perubahan mendasar setelah Reformasi 1998, terutama melalui empat tahap perubahan UUD 1945 pada 1999–2002. Perubahan tersebut tidak menghapus prinsip kedaulatan rakyat, tetapi menata ulang mekanisme pelaksanaannya, kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), dan hubungan antarlembaga negara.

Sebelum amandemen, Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 menyatakan:

Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.

Ketentuan ini menempatkan MPR sebagai pelaksana penuh kedaulatan rakyat sekaligus lembaga tertinggi negara dalam struktur ketatanegaraan saat itu. MPR memiliki kewenangan menetapkan Undang-Undang Dasar dan garis-garis besar daripada haluan negara, serta memilih Presiden dan Wakil Presiden. Dengan demikian, kedaulatan rakyat terutama diwujudkan melalui mekanisme perwakilan, bukan melalui pemilihan Presiden secara langsung oleh rakyat.

Setelah Reformasi 1998, tuntutan demokratisasi mendorong perubahan terhadap sistem ketatanegaraan yang sebelumnya memberikan kedudukan sangat kuat kepada MPR dan kekuasaan eksekutif. UUD 1945 kemudian diamandemen sebanyak empat kali, yaitu Perubahan Pertama pada 19 Oktober 1999, Perubahan Kedua pada 18 Agustus 2000, Perubahan Ketiga pada 9 November 2001, dan Perubahan Keempat pada 10 Agustus 2002. Perubahan mengenai prinsip kedaulatan rakyat secara khusus ditetapkan melalui Amandemen Ketiga UUD 1945, yang mengubah Pasal 1 ayat (2) menjadi:

Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.

Perubahan ini menegaskan bahwa pelaksanaan kedaulatan rakyat tidak lagi dipusatkan sepenuhnya pada satu lembaga, melainkan harus mengikuti mekanisme yang ditetapkan konstitusi.

Konsekuensi dari perubahan tersebut adalah berakhirnya kedudukan MPR sebagai lembaga tertinggi negara. Setelah amandemen, MPR menjadi lembaga negara yang menjalankan kewenangan tertentu berdasarkan UUD 1945, sejajar dengan lembaga negara lainnya dalam kerangka pembagian kewenangan konstitusional. MPR tetap berwenang mengubah dan menetapkan UUD, melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden, serta memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya sesuai dengan prosedur konstitusi. Namun, MPR tidak lagi menjalankan seluruh kedaulatan rakyat secara eksklusif. Pelaksanaannya tersebar melalui berbagai lembaga dan mekanisme yang kewenangannya ditentukan oleh UUD 1945.

Perubahan penting lainnya terdapat dalam mekanisme pemilihan Presiden dan Wakil Presiden. Sebelum amandemen, Pasal 6 ayat (2) menentukan bahwa Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh MPR dengan suara terbanyak. Setelah amandemen, Pasal 6A ayat (1), yang ditetapkan dalam Amandemen Ketiga, menyatakan bahwa Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat. Mekanisme ini memperkuat partisipasi langsung warga negara dalam menentukan pemimpin eksekutif sekaligus memberikan Presiden mandat elektoral secara langsung. Meskipun demikian, mandat tersebut tidak memberikan kekuasaan tanpa batas karena Presiden tetap terikat pada konstitusi dan mekanisme pertanggungjawaban yang berlaku.

Walaupun demikian, perubahan konstitusi tidak otomatis menjamin pelaksanaan demokrasi berjalan ideal. Pemilihan langsung dapat memperkuat legitimasi pemimpin, tetapi kualitas demokrasi tetap bergantung pada keterbukaan politik, perlindungan hak warga negara, serta efektivitas pengawasan terhadap pemerintah. Begitu pula, perubahan kedudukan MPR tidak menghilangkan kebutuhan akan lembaga perwakilan yang kritis dan bertanggung jawab. Oleh karena itu, pelaksanaan kedaulatan rakyat harus dinilai tidak hanya berdasarkan aturan konstitusional, tetapi juga berdasarkan praktik penyelenggaraan negara dan kemampuan masyarakat untuk berpartisipasi dalam mengawasi kekuasaan.

Pada akhirnya, perbedaan mendasar antara sebelum dan sesudah amandemen UUD 1945 terletak pada mekanisme pelaksanaan kedaulatan rakyat. Sebelum amandemen, MPR menjadi pusat pelaksanaan kedaulatan rakyat dan berkedudukan sebagai lembaga tertinggi negara. Setelah amandemen, kedaulatan rakyat dilaksanakan menurut UUD 1945 melalui pembagian kewenangan, pemilihan umum, dan mekanisme pengawasan antarlembaga. Perubahan tersebut memperlihatkan pergeseran dari supremasi MPR menuju demokrasi konstitusional yang menempatkan seluruh penyelenggara negara dalam batas hukum. Dengan demikian, esensi kedaulatan rakyat saat ini bukan sekadar memberikan kekuasaan kepada pihak yang mewakili rakyat, melainkan memastikan bahwa kekuasaan tersebut dijalankan sesuai konstitusi dan tetap berorientasi pada kepentingan rakyat.