Produk Jasa Keuangan Suretyship: Aspek Kepastian Hukum dan Perlindungan Konsumen

Bayangkan seorang kontraktor daerah yang memenangkan tender proyek jalan. Sebelum kontrak diteken, ia wajib menyerahkan jaminan pelaksanaan. Ia datang ke perusahaan asuransi umum atau ke perusahaan penjaminan, dengan membayar premi/service charge, dan pulang membawa Sertifikat Jaminan surety bond. Semuanya terasa wajar. Ia tidak tahu bahwa di tingkat regulasi, produk yang sama masih diperdebatkan. Siapa sebenarnya yang berwenang menerbitkannya?

Ilustrasi dibuat dengan AI

Suretyship adalah jaminan pihak ketiga. Penjamin berjanji kepada penerima jaminan (obligee) atas kewajiban principal, misalnya menyelesaikan proyek, akan dipenuhi. Jika principal gagal, penjamin yang menanggung kerugian materiilnya. Di lapangan, produk ini dijual oleh dua jenis lembaga yaitu Perusahaan Asuransi Umum dan Perusahaan Penjaminan.

Dua Regulasi, Satu Produk

Regulasi pertama bersumber dari Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2016 tentang Penjaminan, yang menempatkan penjaminan sebagai kegiatan perusahaan penjaminan. Regulasi kedua bersumber dari Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2014 tentang Perasuransian, yang membuka ruang perluasan usaha asuransi "sesuai kebutuhan masyarakat". OJK mengakomodasinya sebagai lini usaha asuransi melalui POJK 69/2016, dan praktik berjalan di dua regulasi sekaligus selama bertahun-tahun.

Mahkamah Konstitusi pernah menyentuh soal ini. Dalam Putusan Nomor 5/PUU-XVIII/2020, MK menolak permohonan Asosiasi Asuransi Umum Indonesia yang meminta suretyship dicantumkan tegas dalam UU Perasuransian. Pertimbangannya penting agar perusahaan asuransi tidak terhalang menjalankan suretyship. MK juga menyarankan penyamaan persepsi antara suretyship dan surety bond. Putusan ini memberi jalan keluar bagi pelaku usaha, tetapi tidak menyelesaikan akar masalahnya. Ia mengakui praktik yang ada, sementara norma undang-undangnya tetap tidak tegas.

Regulasi kemudian terus bergerak. UU Nomor 4 Tahun 2023 tentang P2SK yang diubah sebagian dengan UU Nomor 4 Tahun 2026 tentang Perubahan P2SK mengubah sebagian ketentuan sektor perasuransian dan penjaminan. OJK menerbitkan POJK 20 Tahun 2023 tentang produk asuransi yang dikaitkan dengan kredit atau pembiayaan syariah dan produk suretyship, lalu POJK 11 Tahun 2025 tentang penyelenggaraan usaha lembaga penjamin.

Namun, apabila ditarik secara historis bahwa Perusahaan Asuransi memiliki rekam jejak sudah ada terlebih dahulu yang dituangkan dalam Dasar hukum utama penunjukan PT Jasa Raharja sebagai satu-satunya lembaga keuangan non-bank yang berwenang menerbitkan produk surety bond pada tahun 1980 melalui Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 14A Tahun 1980 tentang Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, yang ditindaklanjuti oleh Surat Keputusan Menteri Keuangan Nomor 271/KMK.011/1980.

Kepastian hukum: membaca lewat Pemikiran Radbruch

Gustav Radbruch menyebut tiga nilai dasar hukum yaitu keadilan, kemanfaatan, dan kepastian hukum. Dalam pembacaan yang sering digunakan dalam literatur kita, kepastian hukum menuntut empat hal:

1. hukum itu positif, artinya berwujud perundang-undangan;

2. hukum didasarkan pada fakta;

3. fakta itu dirumuskan dengan jelas agar tidak menimbulkan salah tafsir; dan

4. hukum positif tidak mudah diubah.

Kalau suretyship diuji dengan empat tolok ukur itu, hasilnya kurang menggembirakan. Landasan positifnya ada, tetapi tersebar di dua undang-undang dan ditopang peraturan OJK. Rumusannya belum jelas, buktinya MK sendiri meminta persepsi tentang suretyship dan surety bond disamakan. Sifat "tidak mudah berubah" juga goyah, dalam kurun sekitar sepuluh tahun, pengaturannya bergeser dari POJK 69/2016, ke UU P2SK 2023, POJK 20/2023, POJK 11/2025, sampai UU P2SK 2026. Kepastian yang bergantung pada putusan pengadilan dan peraturan teknis, apabila ditinjau dalam perspektif kepastian hukum hal tersebut belum layak disebut kepastian.

Radbruch juga mengingatkan bahwa ketiga nilai itu saling menarik. Kemanfaatan bisa dipakai membela praktik saat ini menilai kontribusi asuransi umum dalam menjamin proyek infrastruktur besar sangat signifikan, sebagaimana terungkap dalam persidangan MK. Tetapi kemanfaatan tidak boleh menjadi alasan untuk terus menunda kepastian.

Perlindungan konsumen: siapa yang menanggung ketidakjelasan?

Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang Perlindungan Konsumen menjamin sejumlah hak konsumen, di antaranya hak atas informasi yang benar, jelas, dan jujur mengenai barang dan/atau jasa. Kewajiban itu berpasangan dengan kewajiban pelaku usaha untuk beritikad baik dan memberikan informasi yang benar, jelas, dan jujur. Pertanyaannya sederhana, sudahkah pengguna jasa surety bond mendapat informasi jelas tentang status hukum penerbitnya, Aturan pengawasan yang berlaku atasnya, dan Regulasi penyelesaian bila klaim bermasalah?

Ada catatan yang jujur harus diakui. Pengguna jasa suretyship biasanya kontraktor atau pelaku usaha, dan UU Perlindungan Konsumen mendefinisikan konsumen sebagai pemakai barang/jasa untuk kepentingan sendiri, keluarga, orang lain, atau makhluk hidup lain, dan tidak untuk diperdagangkan. Apakah kontraktor yang membeli jaminan demi syarat proyeknya masuk kategori itu masih bisa diperdebatkan. Tetapi posisi tawarnya lemah dan kebutuhannya mendesak: jaminan itu syarat mutlak ikut proyek, sehingga ia hampir tidak punya ruang menawar isi dari sertifikat Jaminan. Di sinilah kekhawatiran soal klausula baku menjadi relevan. Konsumen dalam arti luas juga mencakup penerima jaminan, seperti instansi pemilik proyek, yang bisa terjebak sengketa klaim di tengah kerangka hukum yang tidak seragam.

Penantian Panjang Untuk Menemukan Jalan keluar

Menurut pandangan kami bukan persoalan industri siapa yang dapat atau tidak dapat menerbitkan surety bond. Yang dipersoalkan adalah ketidakjelasan, bukan keberadaan industri. Ada tiga hal yang layak dipertimbangkan pembentuk kebijakan. Pertama, harmonisasi di tingkat undang-undang, supaya putusan MK dan POJK tidak terus menjadi penopang utama. Negara perlu memilih apakah mengakui dua Regulasi secara tegas, atau menata ulang agar suretyship berada di satu Aturan. Kedua, kesetaraan standar. Penerbit dari sektor mana pun semestinya tunduk pada ketentuan permodalan, manajemen Risiko dalam rangka akseptasi, dan penyelesaian klaim yang sama. Ketiga, transparansi kepada pengguna, dokumen jaminan harus menyebut jelas siapa penerbitnya, di bawah pengawasan siapa, dan bagaimana klaim diselesaikan.