Rezim Internasional vs. Kepentingan Negara: Compliance & Non-compliance

Bayangkan sebuah negara berjanji untuk mengurangi emisi karbon, melindungi hak asasi manusia, atau membuka perdagangan dengan negara lain. Janji tersebut disampaikan dalam forum internasional, disepakati bersama, bahkan mungkin diratifikasi menjadi perjanjian yang mengikat. Namun, beberapa tahun kemudian, kebijakan di dalam negeri justru menunjukkan arah yang berbeda.

Apakah negara tersebut melanggar aturan internasional? Mengapa negara yang telah menyepakati suatu komitmen justru tidak menjalankannya?

Pertanyaan ini menjadi inti dari kajian kepatuhan rezim internasional atau international regime compliance. Dalam hubungan internasional, kepatuhan tidak hanya berkaitan dengan apakah negara menandatangani sebuah perjanjian, tetapi juga apakah tindakan dan kebijakan mereka sesuai dengan kewajiban yang telah disepakati.

"Compliance is the degree to which state behavior conforms to prescribed or proscribed behavior" (Simmons, 1998).

Persoalannya, negara tidak selalu memiliki kepentingan yang sama. Apa yang dianggap penting dalam forum internasional belum tentu menjadi prioritas di dalam negeri. Pemerintah dapat menghadapi tekanan ekonomi, pergantian kepemimpinan, konflik kepentingan, atau keterbatasan sumber daya. Karena itu, kepatuhan terhadap aturan internasional merupakan persoalan yang jauh lebih kompleks daripada sekadar menandatangani dokumen.

Mengapa Negara Membuat Aturan Bersama?

Dalam dunia yang semakin saling terhubung, persoalan yang dihadapi suatu negara sering kali tidak dapat diselesaikan secara mandiri. Perubahan iklim contohnya, isu ii tidak mengenal batas wilayah. Pencemaran laut dapat berpindah dari satu negara ke negara lain. Perdagangan internasional melibatkan rantai produksi yang menghubungkan berbagai negara. Bahkan persoalan keamanan, kesehatan, dan migrasi membutuhkan koordinasi lintas batas.

Situasi tersebut mendorong negara untuk membangun rezim internasional, yaitu seperangkat prinsip, norma, aturan, dan prosedur pengambilan keputusan yang mengatur kerja sama dalam bidang tertentu. Melalui rezim internasional, negara berusaha menciptakan kepastian. Mereka menyepakati apa yang boleh dan tidak boleh dilakukan, bagaimana komitmen dijalankan, serta bagaimana perbedaan kepentingan diselesaikan.

Namun, kesepakatan bersama tidak berarti seluruh negara memiliki motivasi yang sama. Sebagian negara mungkin mendukung aturan karena memperoleh keuntungan ekonomi. Negara lain mungkin melihatnya sebagai cara menjaga reputasi atau memperkuat hubungan diplomatik. Ada pula negara yang mematuhi aturan karena menganggapnya sebagai kewajiban moral. Dengan demikian, satu rezim dapat melibatkan berbagai alasan kepatuhan yang berbeda.

Kepatuhan ≠ Takut Dihukum

Selama ini, kepatuhan sering dibayangkan sebagai hubungan sederhana antara aturan dan hukuman. Jika negara melanggar, negara tersebut akan dikenai sanksi. Jika tidak ingin dihukum, negara akan mematuhi aturan. Menurut Mitchell & Hensel (2007), terdapat empat tipe kepatuhan perilaku dalam Rezim Internasional.

1.Active Compliance: Ketika Negara Melakukan Lebih dari Sekadar Kewajiban

Active compliance terjadi ketika negara tidak hanya memenuhi kewajiban minimum dalam suatu perjanjian internasional, tetapi juga secara aktif mengambil langkah tambahan untuk mendukung tujuan rezim tersebut. Negara yang menunjukkan kepatuhan aktif biasanya menerjemahkan komitmen internasional ke dalam kebijakan domestik, memperkuat institusi pelaksana, dan bahkan mengambil inisiatif yang melampaui apa yang secara formal diwajibkan oleh perjanjian.

Sebagai contoh, sebuah negara telah berkomitmen mengurangi emisi gas rumah kaca. Namun, pemerintahnya tidak berhenti pada target yang telah disepakati. Negara tersebut juga memberikan insentif bagi penggunaan energi terbarukan, memperkuat transportasi publik, dan membantu pemerintah daerah mengembangkan program pengurangan emisi. Tindakan tersebut menunjukkan bahwa negara tidak sekadar berusaha menghindari pelanggaran. Negara secara aktif mendukung tujuan rezim internasional.

Kepatuhan aktif dapat muncul karena pemerintah menganggap tujuan perjanjian sesuai dengan kepentingan nasional, memiliki komitmen terhadap norma internasional, atau ingin menjadi pemimpin dalam suatu bidang kerja sama. Dengan kata lain, negara bukan hanya mengikuti aturan, tetapi juga berusaha membuat aturan tersebut bekerja lebih baik.

2. Active Non-Compliance: Ketika Negara Sengaja Melanggar Aturan

Berbeda dengan kepatuhan aktif, active non-compliance terjadi ketika negara secara sengaja mengambil tindakan yang bertentangan dengan kewajiban dalam rezim internasional. Pelanggaran ini dapat berupa kebijakan yang secara langsung mengabaikan aturan, menciptakan hambatan terhadap pelaksanaan perjanjian, atau mengambil tindakan yang bertujuan menghindari kewajiban yang telah disepakati.

Misalnya, suatu negara telah menyepakati aturan perdagangan internasional yang membatasi penggunaan hambatan perdagangan tertentu. Namun, pemerintahnya secara sengaja menerapkan tarif atau kebijakan diskriminatif yang bertentangan dengan komitmen tersebut demi melindungi industri domestik. Dalam situasi ini, negara tidak sekadar gagal menjalankan kewajiban karena kekurangan sumber daya. Pemerintah memilih kebijakan yang bertentangan dengan aturan yang telah disepakati. Salah satu alasannya adalah pertimbangan kepentingan nasional. Pemerintah mungkin menilai bahwa keuntungan ekonomi atau politik dari pelanggaran lebih besar daripada risiko yang akan ditanggung.

Pelanggaran juga dapat terjadi ketika pemerintah merasa bahwa aturan internasional tidak adil, merugikan kepentingan domestik, atau terlalu membatasi ruang kebijakan nasional. Namun, alasan politik tersebut tidak otomatis membuat tindakan negara menjadi sah secara hukum. Apakah suatu tindakan benar-benar melanggar kewajiban internasional tetap harus dinilai berdasarkan aturan dan ketentuan perjanjian yang berlaku. Active non-compliance memperlihatkan bahwa negara tidak selalu menjadi pelaksana aturan internasional yang pasif. Dalam kondisi tertentu, negara justru dapat menjadi aktor yang secara sadar menentang aturan tersebut.

3. Passive Compliance: Patuh karena Aturan Sejalan dengan Kepentingan Negara

Passive compliance terjadi ketika negara menjalankan kewajibannya, tetapi tidak secara aktif mengambil langkah tambahan untuk mendukung tujuan rezim internasional. Kepatuhan ini dapat muncul karena aturan yang disepakati sudah sesuai dengan kebijakan nasional yang berlaku. Negara tidak perlu melakukan perubahan besar, mengalokasikan sumber daya tambahan, atau mengembangkan program baru untuk memenuhi kewajibannya.

Sebagai contoh, sebuah perjanjian internasional mewajibkan negara melaporkan data tertentu mengenai perdagangan. Pemerintah sudah memiliki sistem statistik dan prosedur pelaporan yang sesuai dengan ketentuan tersebut. Negara kemudian memenuhi kewajibannya dengan menggunakan sistem yang telah tersedia. Tidak ada penolakan terhadap aturan, tetapi juga tidak ada upaya tambahan untuk memperluas pelaksanaan komitmen.

Kepatuhan pasif bukan berarti negara tidak peduli terhadap perjanjian internasional. Negara tetap menjalankan kewajibannya. Hanya saja, pelaksanaan tersebut tidak membutuhkan perubahan kebijakan yang signifikan atau inisiatif tambahan. Situasi ini juga dapat terjadi ketika negara menganggap kepatuhan sebagai pilihan yang paling praktis. Selama aturan internasional tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan tidak membutuhkan biaya besar, pemerintah dapat menjalankannya tanpa menghadapi dilema politik yang berarti.

4. Passive Non-Compliance: Ketika Negara Tidak Mampu Memenuhi Kewajibannya

Tipe keempat adalah passive non-compliance. Kondisi ini terjadi ketika negara gagal memenuhi kewajiban internasional bukan karena secara sengaja ingin melanggar, melainkan karena keterbatasan kemampuan. Keterbatasan tersebut dapat berupa kurangnya anggaran, tenaga ahli, teknologi, infrastruktur, atau kapasitas administratif.

Bayangkan sebuah negara telah menyepakati kewajiban meningkatkan standar pengelolaan lingkungan. Pemerintah sebenarnya ingin memenuhi komitmen tersebut, tetapi tidak memiliki laboratorium yang memadai, tenaga pengawas yang cukup, atau anggaran untuk memperbaiki sistem pengelolaan limbah. Akibatnya, kewajiban tidak terlaksana secara optimal.

Dalam situasi ini, negara tidak harus memiliki niat untuk menentang rezim internasional. Masalah utamanya adalah kesenjangan antara kewajiban yang harus dijalankan dan kemampuan yang tersedia. Karena itu, respons terhadap ketidakpatuhan pasif perlu berbeda dari respons terhadap pelanggaran yang disengaja.

Jika suatu negara gagal memenuhi kewajiban karena keterbatasan kapasitas, bantuan teknis, pendanaan, pelatihan, dan penguatan institusi mungkin lebih efektif daripada sekadar ancaman sanksi. Namun, penting untuk diingat bahwa keterbatasan kapasitas tidak secara otomatis membebaskan negara dari tanggung jawab hukum internasional. Penilaian mengenai tanggung jawab tetap bergantung pada jenis kewajiban dan ketentuan hukum yang berlaku.

Mengapa Empat Tipe Ini Penting?

Keempat tipe kepatuhan tersebut memberikan pelajaran bahwa negara yang menjalankan kewajibannya belum tentu memiliki motivasi yang sama. Negara dengan active compliance mungkin berusaha menjadi pemimpin dalam kerja sama internasional. Negara dengan passive compliance dapat menjalankan aturan karena kebijakan domestiknya sudah sesuai. Sementara itu, active non-compliance menunjukkan adanya pilihan politik untuk menentang aturan, dan passive non-compliance memperlihatkan kesenjangan kemampuan dalam melaksanakan komitmen.

Perbedaan ini penting bagi organisasi internasional dan pemerintah yang ingin meningkatkan efektivitas suatu rezim. Jika semua bentuk ketidakpatuhan dianggap sebagai tindakan yang disengaja, negara yang sebenarnya membutuhkan bantuan teknis bisa menghadapi tekanan yang tidak menyelesaikan masalahnya. Sebaliknya, jika pelanggaran yang disengaja selalu dianggap sebagai masalah kapasitas, mekanisme penegakan aturan dapat kehilangan kredibilitas.

Karena itu, memahami perilaku negara menjadi langkah awal untuk menentukan kebijakan yang tepat: apakah perlu memberikan insentif, memperkuat kapasitas, memperbaiki desain aturan, atau meningkatkan mekanisme pengawasan dan penegakan.