PMK 169/2015: Apakah Sejalan dengan Rekomendasi OECD?

Visualisasi disusun oleh penulis

Pembiayaan perusahaan seringkali melibatkan pilihan antara modal sendiri (equity) dan utang (debt). Dalam konteks Perpajakan, bunga pinjaman dapat dikurangkan dari Penghasilan Kena Pajak, sehingga utang dapat menjadi alat perencanaan pajak. Praktik ini menimbulkan risiko Base Erosion and Profit Shifting (BEPS), di mana perusahaan dapat menumpuk utang untuk menekan kewajiban pajaknya. Hal ini yang diatur pemerintah Indonesia melalui PMK 169/2015 tentang Penentuan Besarnya Perbandingan Antara Utang Dan Modal Perusahaan Untuk Keperluan Penghitungan Pajak Penghasilan.

Sebagai gambaran, kalau perusahaan meningkatkan porsi utangnya, maka bunga yang dibayarkan akan menurunkan Penghasilan Kena Pajak (PKP) dan mengurangi pajak terutang. Jika utang itu berasal dari pihak afiliasi di luar negeri, perusahaan bisa mengalihkan laba ke tempat dengan pajak lebih rendah, ini disebut Base Erosion & Profit Shifting lewat struktur modal (thin capitalization). Thin capitalization adalah keadaan di mana perusahaan melakukan pendanaan melalui tingkat utang yang tinggi dibandingkan modal yang dimiliki atau sering disebut “highly leveraged”

Di Indonesia, aturan ini diatur melalui PMK 169/PMK.010/2015, yang menetapkan rasio utang terhadap modal (Debt to Equity Ratio/DER) maksimal 4:1. Artinya, bunga pinjaman atas utang yang melebihi empat kali ekuitas tidak dapat dikurangkan dari penghasilan kena pajak.

DER 4:1 dalam PMK 169/2015

Debt to Equity Ratio (DER) merupakan aturan yang paling umum digunakan untuk menghadapi thin capitalization. DER adalah suatu rasio keuangan yang membandingkan antara jumlah utang dan jumlah ekuitas. Indonesia, melalui PMK 169/2015, menetapkan batasan DER yang dianggap wajar. Besarnya perbandingan utang dan ekuitas dibatasi paling tinggi empat banding satu (4:1). Apabila perusahaan memiliki utang yang lebih dari 4 kali modal, maka tidak semua bunga dari utang tersebut boleh digunakan sebagai pengurang Penghasilan Kena Pajak sebagai biaya pinjaman. Hal ini dilakukan agar perusahaan tidak secara sengaja “menggelembungkan” utang demi memperbesar beban bunga dan pemerintah dapat mencegah penghindaran pajak.

Namun dalam kenyataannya, beberapa hal tidak dapat dikaitkan dengan penghindaran pajak. Salah satu studi kasus yang dapat diambil adalah paper yang berjudul THIN CAPITALIZATION RULES DI INDONESIA STUDI KASUS PADA RS "X", di mana RS X memiliki DER 8:1 yang jauh melampaui ketentuan yang ditetapkan PMK 169/2015. Hal ini mengakibatkan sebagian besar biaya bunga pinjaman tidak boleh dikurangkan dari pajak dan menyebabkan kenaikan PPh terutang Rp177.398.218 pada tahun 2017. Tingginya utang RS X tersebut disebabkan oleh kebutuhan pembangunan fasilitas baru dan cash delay dari BPJS yang membuat RS X harus menutup biaya operasional melalui pinjaman bank. RS X tidak melakukan praktik thin capitalization untuk tax avoidance, melainkan karena kebutuhan operasional dan investasi. Aturan DER yang kaku dinilai kurang adil bagi industri tertentu (seperti rumah sakit) yang memang bergantung pada pendanaan utang.

BEPS Action 4

OECD melalui BEPS Action 4 merekomendasikan penerapan fixed ratio rule sebagai instrumen pembatasan pengurangan biaya bunga dalam perhitungan pajak, di mana jumlah bunga yang dapat dikurangkan ditetapkan maksimal sebesar 30% dari EBITDA. Rekomendasi ini dimaksudkan untuk mengatasi praktik penghindaran pajak melalui penumpukan utang di yurisdiksi dengan tarif pajak tinggi, yang kemudian dialirkan sebagai pembayaran bunga ke afiliasi di negara dengan tarif pajak rendah. Selain itu, OECD juga menyarankan pelengkap berupa group ratio rule untuk memberikan kelonggaran bagi perusahaan yang secara riil memiliki struktur pendanaan berbasis utang yang lebih tinggi, serta mekanisme de minimis threshold untuk mengecualikan entitas kecil agar tidak terbebani regulasi. Lebih lanjut, aturan ini dapat diperkuat dengan ketentuan carry forward/backward atas biaya bunga yang tidak terpakai, sehingga tetap mempertahankan prinsip netralitas pajak tanpa mengganggu kebutuhan pembiayaan perusahaan. Action 4 mendorong negara-negara untuk beralih dari pendekatan thin capitalization tradisional menuju kerangka yang lebih konsisten secara internasional, guna melindungi basis pajak sekaligus menjaga iklim investasi.

Kemungkinan penggantian aturan DER

Aturan Debt to Equity Ratio (DER) sebenarnya bukan satu-satunya cara untuk membatasi praktik thin capitalization, sehingga pada prinsipnya aturan ini mungkin diganti. Namun, DER dipilih pemerintah karena tercantum eksplisit dalam Pasal 18 ayat (1) UU PPh, sehingga Menteri Keuangan terikat untuk menjadikannya dasar dalam PMK-169/2015. Dengan demikian, perubahan hanya bisa dilakukan apabila ada perubahan pada tingkat undang-undang. Alasan perlunya mempertimbangkan pengganti DER adalah karena pendekatan ini bersifat kaku dan tidak memperhatikan perbedaan karakteristik struktur modal tiap industri, sehingga berpotensi merugikan sektor tertentu yang memang memerlukan pendanaan utang lebih besar, seperti rumah sakit atau hotel. Alternatifnya, pembatasan bunga dapat dikombinasikan dengan prinsip arm’s length test, atau mengikuti pendekatan interest limitation rules yang lebih fleksibel sebagaimana direkomendasikan OECD dalam BEPS Action 4. Dengan cara itu, aturan akan lebih adil, efektif mencegah penghindaran pajak, sekaligus tidak menghambat kebutuhan pembiayaan perusahaan yang sah.

Kalau aturan DER ini diganti dengan model BEPS Action 4, apakah benar-benar bisa mencegah penghindaran pajak tanpa menghambat investasi?

Referensi

Bachriansyah, B. I., Wulansari, D., & Halim, A. (2019). Analisis penggunaan debt-to-equity ratio sebagai aturan pembatasan pembebanan bunga pinjaman untuk tujuan perpajakan di Indonesia. Jurnal Magister Akuntansi, Universitas Gadjah Mada.

Syahidah, S., & Rahayu, N. (2018). Thin Capitalization Rules di Indonesia, Studi Kasus pada RS X. Substansi: Sumber Artikel Akuntansi Auditing Dan Keuangan Vokasi, 2(2), 157–176. https://doi.org/10.35837/subs.v2i2.312