Industri Pariwisata: Gambling Tourism dan Politik Hukum Indonesia

Ilustrasi judi yang berkembang dengan istilah gambling tourism. Foto: Kumparan.com

Pariwisata Indonesia sedang bergerak menuju industri yang semakin beragam. Destinasi tidak lagi hanya menawarkan keindahan alam, warisan budaya, kuliner, atau ekonomi kreatif. Di berbagai negara, pariwisata juga berkembang melalui konsep integrated resort, yakni kawasan wisata terpadu yang menggabungkan hotel, pusat perbelanjaan, restoran, hiburan, pusat konvensi, dan kasino. Dari model inilah berkembang istilah gambling tourism, yakni pariwisata yang menjadikan aktivitas perjudian sebagai salah satu komponen daya tarik ekonominya.

Ketika konsep tersebut dibicarakan dalam konteks Indonesia, terdapat satu hal yang harus diluruskan sejak awal. Indonesia belum memiliki gambling tourism sebagai industri pariwisata yang legal dan resmi. Keberadaan perjudian ilegal di suatu daerah yang kebetulan merupakan kawasan wisata tidak dapat disebut sebagai gambling tourism. Gambling tourism merupakan sebuah model industri dan kebijakan yang secara sadar menempatkan perjudian sebagai bagian dari ekosistem pariwisata dan memperoleh legitimasi melalui hukum. Pertanyaannya, apakah Indonesia membutuhkan perubahan politik hukum agar perjudian dapat dijadikan bagian dari industri pariwisata?

Kasino Berhadapan dengan Politik Hukum Indonesia

Dalam konteks hukum Indonesia, perjudian bukanlah aktivitas ekonomi biasa. UU Nomor 1 Tahun 2023 tentang KUHP masih mengatur perjudian sebagai tindak pidana. Pasal 426 mengatur perbuatan menawarkan atau memberikan kesempatan untuk bermain judi tanpa izin, termasuk menjadikan perjudian sebagai mata pencaharian atau turut serta dalam perusahaan perjudian. Pasal 427 juga mengatur orang yang menggunakan kesempatan bermain judi yang diadakan tanpa izin.

Konstruksi tersebut memperlihatkan bahwa negara masih mempertahankan perjudian dalam rezim hukum pidana. Karena itu, tidak tepat apabila frasa “tanpa izin” kemudian dipahami secara sederhana sebagai ruang terbuka bagi pemerintah untuk menerbitkan izin kasino melalui kebijakan administratif.

Di sinilah asas legalitas menjadi sangat penting. Dalam negara hukum, pemerintah tidak dapat menciptakan kewenangan hanya berdasarkan keinginan kebijakan. Kewenangan harus mempunyai dasar hukum yang sah. Apabila suatu saat perjudian hendak dilegalkan sebagai industri, perubahan tersebut harus dilakukan melalui politik hukum yang jelas dan instrumen hukum yang sesuai.

Dengan kata lain, izin tidak boleh menjadi pintu belakang untuk melegalkan sesuatu yang secara politik hukum belum dinyatakan legal. Hal ini juga semakin kompleks ketika perjudian memasuki ruang digital. UU Nomor 1 Tahun 2024 tentang Perubahan Kedua UU ITE mengatur larangan mendistribusikan, mentransmisikan, atau membuat dapat diaksesnya informasi elektronik atau dokumen elektronik yang memiliki muatan perjudian. Ancaman pidananya mencapai 10 tahun penjara dan/atau denda paling banyak Rp10 miliar.

Artinya, pada saat negara sedang memperkuat pemberantasan perjudian digital, muncul pula wacana menjadikan perjudian sebagai bagian dari pariwisata. Dua arah kebijakan tersebut harus terlebih dahulu dijelaskan secara konseptual agar tidak menimbulkan kontradiksi.

Indonesia dapat saja melakukan perubahan politik hukum. Namun perubahan tersebut tidak boleh dilakukan secara parsial. Jika perjudian hendak ditempatkan sebagai bagian dari gambling tourism, maka harus ada harmonisasi antara hukum pidana, hukum administrasi, hukum pariwisata, hukum investasi, hukum pajak, hukum perlindungan konsumen, hukum pencucian uang, hukum ketenagakerjaan, hingga regulasi digital.

Sebab membuka kasino bukan hanya membuka pintu bisnis. Negara sekaligus membuka kebutuhan terhadap rezim pengawasan baru. Singapura dapat menjadi contoh penting dalam konteks ini, tetapi bukan berarti harus ditiru. Negara tersebut membuka dua integrated resort, Marina Bay Sands dan Resorts World Sentosa, pada 2010. Keduanya dirancang bukan hanya sebagai kasino, melainkan sebagai kawasan wisata terpadu yang menggabungkan berbagai fasilitas hiburan dan pariwisata. Pemerintah Singapura juga membangun mekanisme regulasi khusus untuk mengawasi aktivitas perjudian. Legal bukan berarti bebas. Legal berarti negara mengambil tanggung jawab untuk mengatur, mengawasi, membatasi, dan ketika diperlukan, memberikan sanksi.

Menghitung Pajak dan Biaya Sosial

Argumentasi ekonomi merupakan daya tarik terbesar dalam wacana legalisasi perjudian. Kasino dianggap mampu menarik wisatawan, mendatangkan investasi, menciptakan lapangan kerja, meningkatkan okupansi hotel, menggerakkan restoran dan transportasi, serta menghasilkan penerimaan pajak.

Pemerintah Singapura, misalnya, mengembangkan integrated resort dengan menggabungkan aktivitas gaming dan berbagai fasilitas non-gaming. Dalam kebijakan pengembangannya, investasi pada fasilitas non-gaming menjadi bagian penting dari strategi pariwisata. Tetapi persoalannya, apakah manfaat ekonomi tersebut otomatis menjadi alasan yang cukup bagi Indonesia?

Kebijakan publik tidak boleh hanya menghitung manfaat yang terlihat, tetapi juga biaya yang sering tersembunyi. Inilah yang dalam analisis kebijakan dapat disebut sebagai social cost of gambling. WHO mencatat bahwa perjudian dapat berhubungan dengan tekanan finansial, keretakan hubungan keluarga, masalah kesehatan mental, kekerasan, kejahatan, dan persoalan sosial lainnya. WHO juga memperkirakan sekitar 1,2 persen populasi dewasa dunia mengalami gambling disorder, dengan catatan bahwa estimasi tersebut memiliki keterbatasan.

Masalahnya, biaya sosial perjudian tidak selalu masuk dalam laporan keuangan operator maupun neraca penerimaan pemerintah. Ketika seseorang mengalami kerugian besar akibat perjudian, kerugian tersebut dapat berpindah kepada pasangan, anak, keluarga, bahkan masyarakat. Di sinilah muncul persoalan keadilan distributif.

Keuntungan mungkin terkonsentrasi pada operator dan negara melalui penerimaan pajak. Namun kerugian sosial dapat tersebar kepada masyarakat. Jika hal itu terjadi, negara harus memastikan agar tidak muncul kondisi ketika keuntungan diprivatisasi sementara kerugian disosialisasikan.

Karena itu, apabila legalisasi perjudian suatu hari dipertimbangkan, pemerintah tidak cukup menghitung berapa banyak investasi yang masuk atau berapa besar pajak yang diterima. Pemerintah harus menghitung pula biaya kesehatan, biaya penegakan hukum, potensi kriminalitas, kerugian rumah tangga, kehilangan produktivitas, serta biaya rehabilitasi.

Dalam prinsip evidence-based policy menjadi penting. Keputusan hukum tidak boleh hanya dibangun berdasarkan asumsi bahwa kasino akan mendatangkan uang. Sebenarnya, yang harus dijawab, seberapa manfaat ekonominya, siapa yang memperoleh manfaat, siapa yang menanggung risikonya, dan apakah negara mempunyai kapasitas untuk mengendalikan risiko tersebut?

Ada pula persoalan pencucian uang. Industri kasino mempunyai karakter transaksi yang dapat menarik perhatian rezim anti-money laundering. Karena itu, apabila perjudian dilegalkan, mekanisme know your customer, identifikasi pemilik manfaat, pelaporan transaksi mencurigakan, pengawasan sumber dana, serta audit harus menjadi bagian dari desain regulasi. Tanpa itu, legalisasi dapat menciptakan ruang baru bagi kejahatan ekonomi.

Lebih jauh, negara juga harus menghindari regulatory capture, yaitu keadaan ketika regulator terlalu dipengaruhi oleh kepentingan industri yang seharusnya diawasi. Risiko ini menjadi semakin besar apabila penerimaan negara mulai bergantung pada industri perjudian. Regulator tidak boleh berubah menjadi promotor industri.

Pariwisata Tidak Boleh Menjadi Pintu Belakang Perjudian

Perdebatan gambling tourism bukan sekadar persoalan apakah Indonesia boleh atau tidak boleh memiliki kasino. Perdebatan ini menyentuh pertanyaan yang lebih mendasar mengenai arah politik hukum dan model pembangunan pariwisata Indonesia. Indonesia memiliki kekayaan pariwisata yang sangat besar. Alam, budaya, sejarah, kuliner, ekonomi kreatif, wisata bahari, desa wisata, wisata kesehatan, hingga wisata berbasis pengalaman merupakan modal yang tidak dimiliki semua negara.

Karena itu, legalisasi perjudian tidak boleh diasumsikan sebagai prasyarat menuju pariwisata kelas dunia. Jika pada suatu saat gagasan tersebut benar-benar masuk ke agenda politik hukum nasional, pembahasannya harus dilakukan secara terbuka dan berbasis bukti. Jangan sampai pembicaraan dimulai dari pertanyaan berapa besar pajak yang dapat diperoleh, tetapi berhenti sebelum menghitung biaya sosial yang mungkin timbul.

Indonesia juga harus belajar dari prinsip penting dalam hukum administrasi: semakin besar potensi dampak suatu kegiatan, semakin kuat pula kebutuhan terhadap pengaturan dan pengawasan. Jika perjudian hendak dilegalkan, harus jelas siapa regulatornya, siapa yang berhak memperoleh izin, bagaimana izin diberikan, bagaimana konflik kepentingan dicegah, bagaimana transaksi diawasi, bagaimana anak dan kelompok rentan dilindungi, bagaimana iklan perjudian dibatasi, bagaimana pemain dapat melakukan self-exclusion, serta bagaimana masyarakat dapat mengajukan pengaduan.

Lebih dari itu, harus tersedia mekanisme evaluasi yang memungkinkan negara memperketat atau bahkan menghentikan kebijakan apabila dampaknya tidak sesuai dengan tujuan awal. Sebab kebijakan publik yang baik bukan hanya memiliki tombol "on”, tetapi juga harus memiliki tombol "off”.

Pada titik ini, istilah gambling tourism seharusnya tidak digunakan untuk mengaburkan substansi. Apabila kasino menjadi mesin utama yang menggerakkan suatu kawasan wisata, maka negara harus mengakuinya sebagai bagian dari kebijakan perjudian, bukan semata-mata membungkusnya dengan istilah pariwisata.

Indonesia saat ini belum memiliki gambling tourism legal. Kerangka hukum yang berlaku masih menempatkan perjudian dalam rezim pidana, sementara perjudian berbasis elektronik juga berada dalam pengaturan khusus UU ITE. Karena itu, setiap gagasan menjadikan perjudian sebagai bagian dari pariwisata pada dasarnya merupakan gagasan perubahan politik hukum yang membutuhkan dasar hukum, kajian, dan legitimasi demokratis yang jelas.

Pada akhirnya, persoalannya bukan sekadar apakah perjudian menghasilkan uang. Persoalannya adalah uang seperti apa yang ingin dikejar negara dan biaya sosial seperti apa yang bersedia ditanggung masyarakat. Jika ukuran keberhasilan pariwisata hanya jumlah wisatawan, investasi, dan penerimaan pajak, kasino mungkin terlihat sebagai peluang ekonomi.

Tetapi jika ukuran keberhasilan pembangunan juga mencakup kesehatan masyarakat, ketahanan keluarga, perlindungan kelompok rentan, kepastian hukum, dan keadilan sosial, maka persoalannya menjadi jauh lebih kompleks. Saya berpandangan bahwa perdebatan tentang gambling tourism harus ditempatkan secara hati-hati sebagai perdebatan politik hukum, bukan sekadar promosi investasi.

Legalitas bukan akhir dari persoalan. Legalitas justru memulai tanggung jawab negara yang lebih besar. Dan jika suatu hari Indonesia memilih membuka pintu bagi perjudian sebagai bagian dari pariwisata, pertanyaan yang paling penting bukan berapa besar kas negara bertambah. Tapi, siapa yang akan membayar harga sosial dari keputusan tersebut? Sebab pariwisata boleh mengejar pertumbuhan, tetapi hukum harus memastikan bahwa pertumbuhan ekonomi tidak dibangun dengan mengorbankan masyarakat yang paling rentan.