Obligasi Daerah: Peluang Pembiayaan Infrastruktur dan Tantangannya

Ilustrasi Koran mengenai Obligasi dan Sukuk Daerah (by admin)

Menurut PP Nomor 1 tahun 2024, obligasi daerah adalah surat berharga berupa pengakuan utang yang diterbitkan oleh Pemerintah Daerah (PP No. 1 Tahun 2024). Kewenangan pemerintah daerah dalam menerbitkan surat utang ini juga tertuang dalam UU HKPD yang menjelaskan bahwa pemerintah daerah dapat menerbitkan obligasi dan sukuk daerah untuk pembiayaan pembangunan infrastruktur daerah dan pengelolaan portofolio utang daerah dengan syarat diterbitkan melalui pasar modal domestik dan dalam mata uang rupiah serta dilakukan dengan persetujuan Menteri setelah mendapat pertimbangan Menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan dalam negeri (UU 1/2022).

Meskipun regulasi ini memberikan kemudahan bagi pemerintah daerah untuk membantu dalam pembiayaan pembangunan infrastruktur dan pengelolaan utang daerah karena terbatasnya fiskal daerah, pada kenyataannya OJK menyebutkan belum ada daerah yang mengajukan izin penerbitan obligasi maupun sukuk dari pemerintah daerah. Sebelumnya, pemerintah daerah DKI Jakarta, Jawa Barat, Jawa Tengah dan Kalimantan Timur sudah berencana menerbitkan obligasi daerah, tetapi gagal terealisasi (OCBC, 2023). Kegagalan ini diantaranya karena berbenturan dengan kewenangan pusat, asistensi teknis yang dilakukan dinilai belum bisa mencapai output sesuai harapan, dan tidak adanya persetujuan dari DPRD.

Selain itu, terdapat beberapa faktor yang menjadi kendala dalam penerbitan obligasi daerah di Indonesia menurut penelitian (Khurria, 2023), yaitu sumber daya manusia di daerah belum memiliki pengetahuan terkait obligasi daerah di pasar modal, belum adanya unit pengelola obligasi daerah, belum adanya regulasi daerah terkait obligasi daerah, serta prosedur obligasi daerah yang rumit. Hal ini juga dilihat dari belum berhasilnya penerbitan di daerah di provinsi Kalimantan Timur dan Jawa Barat karena adanya berbenturan antara proyek pemerintah pusat dan daerah.

Kendala-kendala ini harus diatasi agar pemerintah daerah dapat mengakses pembiayaan lain seperti obligasi dan sukuk daerah untuk membantu dalam pembangunan infrastruktur daerah dan tidak secara terus menerus bergantung pada dana transfer dari pemerintah pusat. Dalam mengatasi kendala tersebut, penting untuk melihat praktik negara lain yang telah berhasil menerbitkan obligasi daerah. Oleh karena itu, berikut adalah perbandingan obligasi daerah yang sudah berhasil diterbitkan oleh beberapa negara, baik negara berkembang maupun negara maju.

1. Vietnam

Menurut (Hutahayan et al., 2024), menjelaskan bahwa ketidakpastian hukum di Indonesia terkait penerbitan obligasi daerah yang kurang koheren dan konsisten menyebabkan keraguan dari investor dan ketidakjelasan prosedur, persetujuan, dan tata kelola membuat realisasi obligasi daerah di Indonesia sulit dilakukan. Di Vietnam, terkait obligasi daerah terdapat aturan tentang pasar modal (Law on Securities), mengatur tentang :

a. penawaran dan perdagangan sekuritas

b. otorisasi, pendaftaran, dan lisensi perusahaan sekuritas

c. peran pemerintah dan lembaga pengawasan

d. perlindungan investor dan sanksi atas pelanggaran.

Peraturan ini berlaku untuk seluruh wilayah Republik Vietnam, termasuk daerah atau provinsi. Hal ini ditunjukkan oleh pasal 8 ayat 4 yaitu “People's committees at all levels shall, within the scope of their respective duties and powers, exercise State administration of securities and the securities market within their localities” yang artinya, Komite Rakyat di semua tingkatan (pemerintahan daerah) mempunyai tanggung jawab menjalankan administrasi negara terhadap pasar modal di wilayah masing-masing sesuai kewenangannya.

Di Indonesia terdapat POJK No. 10 Tahun 2024 terkait penerbitan obligasi dan sukuk daerah. Namun, kewenangan pemerintah daerah (Pemda) dalam pengelolaan pasar modal terbatas pada penerbitan obligasi dan sukuk daerah sebagai emiten. Pemda berperan sebagai pihak yang melakukan penghimpunan dana melalui penawaran umum di pasar modal domestik. Tetapi, regulasi ini tidak memberikan wewenang kepada Pemda untuk mengelola pasar modal secara keseluruhan di wilayahnya. Pengelolaan pasar modal secara umum tetap berada di bawah kewenangan Otoritas Jasa Keuangan (OJK) sebagai lembaga pengawas dan pengatur pasar modal di Indonesia.

Dengan demikian, meskipun POJK memberikan ruang bagi Pemda untuk menerbitkan obligasi dan sukuk daerah, wewenang mereka terbatas pada proses penerbitan tersebut dan tidak mencakup pengelolaan pasar modal secara menyeluruh. Hal ini berbeda dengan pendekatan di Vietnam, di mana pemerintah daerah memiliki peran lebih besar dalam administrasi pasar modal di wilayahnya.

2. India

Berdasarkan penelitian (Asher & Sheikh, 2012), menjelaskan bahwa India sudah pernah melakukan obligasi daerah untuk proyek air bersih, sanitasi dan jalan. Skema yang digunakan umumnya berbentuk Structured Debt Obligations (SDOs), dengan mekanisme escrow account (akun khusus tempat setoran pajak atau pendapatan daerah) dan Debt Service Reserve Fund (DSRF) sebagai cadangan pembayaran utang jika terjadi kekurangan pendapatan. Beberapa obligasi bahkan didukung jaminan pemerintah negara bagian untuk memperkuat kredibilitas. Hal ini berkemungkinan untuk bisa ditiru Indonesia agar risiko gagal bayar menurun dan investor lebih percaya. Namun, hal ini perlu dipertimbangkan matang sebelum diterapkan di Indonesia, karena pasar obligasi daerah India pun tetap menghadapi banyak kendala terkait pembiayaan daerah.

3. Amerika Serikat

Berdasarkan penelitian (Khurria, 2023) menjelaskan bahwa negara bagian di Amerika Serikat membentuk pooled financing, yaitu negara bagian dapat membentuk badan pembiayaan publik yang berfungsi sebagai perantara keuangan antara pasar modal dan pemerintah daerah yang membutuhkan pembiayaan untuk belanja modal. Meskipun hal ini terdapat perbedaan karena Amerika Serikat merupakan negara maju, akan tetapi terkait pembentukan badan yang khusus menangani obligasi dan sukuk daerah bisa saja dilakukan. Model ini meningkatkan kepercayaan investor terhadap penerbitan obligasi daerah di pasar modal.

Meskipun negara-negara tersebut sudah pernah menerbitkan obligasi dan sukuk daerah, perlu diingat bahwa sistem dan kebijakan di setiap negara pastinya berbeda. Namun, dengan melihat contoh ketiga negara di atas (ada yang negara berkembang dan maju) dapat menjadi pertimbangan yang dapat dilakukan pemerintah daerah di Indonesia. Berdasarkan permasalahan dan perbandingan dengan negara lain, terdapat beberapa langkah yang dapat dipertimbangkan agar obligasi daerah di Indonesia dapat terlaksana secara efektif :

1. Penguatan Kapasitas Kelembagaan Daerah

Belajar dari negara Amerika Serikat yang dapat membentuk badan pembiayaan publik pada setiap negara bagian. Di Indonesia, pemerintah daerah dapat membentuk unit khusus atau badan pengelola obligasi daerah di tingkat provinsi/kabupaten/kota yang bertugas melakukan perencanaan, penerbitan, hingga monitoring penggunaan dana obligasi. Badan ini juga dapat berfungsi sebagai perantara antara pemerintah daerah dengan pasar modal, sehingga mempermudah koordinasi dan meningkatkan kredibilitas di mata investor. Dengan adanya lembaga khusus, kapasitas teknis dan administratif terkait obligasi daerah dapat diperkuat, mengurangi ketergantungan pada asistensi pusat yang selama ini dinilai belum optimal.

Selain itu, keberhasilan penerapannya sangat bergantung pada kualitas Sumber Daya Manusia (SDM) di daerah. Aparatur daerah memegang peranan penting dalam merancang kelembagaan, mengelola transparansi keuangan, serta memastikan kepatuhan terhadap regulasi. Oleh karena itu, peningkatan kapasitas SDM melalui pelatihan pasar modal, pendampingan teknis dari OJK dan Kementerian Keuangan, serta pembentukan unit khusus di pemerintah daerah menjadi langkah krusial. Tanpa SDM yang kompeten, kebijakan obligasi daerah akan sulit diwujudkan secara efektif, meskipun kerangka regulasi dan kelembagaan sudah tersedia.

2. Transparansi dan Kredibilitas Keuangan Daerah

Seperti yang dilakukan India, pemerintah daerah di Indonesia dapat menerapkan mekanisme escrow account untuk menampung pendapatan tertentu (misalnya pajak daerah atau retribusi layanan) yang dialokasikan khusus untuk membayar kewajiban obligasi. Selain itu, pembentukan Debt Service Reserve Fund (DSRF) dapat menjadi jaring pengaman jika terjadi defisit sementara, sehingga pembayaran bunga dan pokok tetap terjamin. Langkah ini penting untuk meningkatkan kepercayaan investor dan mengurangi risiko gagal bayar.

3. Kesinambungan Regulasi yang Koheren dan Konsisten

Belajar dari Vietnam, keberhasilan penerbitan obligasi daerah sangat ditentukan oleh adanya regulasi yang jelas, konsisten, dan berlaku secara nasional. Vietnam mengatur pasar modal, termasuk obligasi daerah, dalam Law on Securities yang mencakup ketentuan penawaran, perdagangan, perizinan, serta perlindungan investor. Undang-undang ini juga memberikan mandat kepada pemerintah daerah (People’s Committees) di semua tingkatan untuk melaksanakan administrasi pasar modal sesuai kewenangannya. Hal ini menciptakan kepastian hukum yang kuat dan mengurangi keraguan investor.

4. Mengoptimalkan Pendapatan Asli Daerah

Selain mengandalkan penerbitan obligasi daerah, pemerintah daerah perlu memperkuat basis fiskalnya melalui optimalisasi Pendapatan Asli Daerah (PAD). Peningkatan PAD dapat dilakukan dengan memperluas basis pajak dan retribusi yang berkeadilan, memperbaiki sistem administrasi perpajakan daerah, serta mendorong digitalisasi pemungutan pajak dan retribusi agar lebih transparan dan efisien. Dengan meningkatnya kapasitas fiskal daerah, pemerintah daerah akan lebih dipercaya oleh investor karena memiliki kemampuan keuangan yang lebih stabil untuk membayar kewajiban obligasi. Dengan basis PAD yang kuat, pemerintah daerah akan lebih kredibel di mata investor dalam menerbitkan obligasi.

Obligasi daerah memiliki potensi besar sebagai instrumen pembiayaan alternatif pembangunan infrastruktur di Indonesia, terutama ketika keterbatasan fiskal daerah dan ketergantungan pada transfer pusat tidak lagi memadai. Di sisi lain, pengalaman Indonesia selama ini menunjukkan bahwa regulasi semata tidak cukup untuk mendorong realisasi obligasi daerah. Diperlukan langkah konkret berupa penguatan kapasitas kelembagaan, transparansi keuangan, serta kesinambungan regulasi yang koheren dan konsisten.

Belajar dari negara lain, seperti Vietnam dengan kepastian hukumnya, India dengan mekanisme escrow account dan Debt Service Reserve Fund, serta Amerika Serikat dengan model pooled financing, Indonesia dapat merancang strategi yang lebih realistis dan sesuai dengan kondisi domestik. Pada akhirnya, keberhasilan penerbitan obligasi daerah akan sangat ditentukan oleh kualitas sumber daya manusia di pemerintah daerah. Aparatur yang profesional, transparan, dan memiliki kapasitas teknis memadai akan mampu menjadikan obligasi daerah bukan hanya sebatas wacana, melainkan instrumen nyata untuk mempercepat pembangunan infrastruktur dan meningkatkan kemandirian fiskal daerah.