Kedudukan BUMN dalam Perspektif Hukum Kepailitan di Indonesia (2)

Ilustrasi mengajukan gugatan hukum. Foto: Salivanchuk Semen/Shutterstock

Dengan memahami UU BUMN sebagaimana terurai pada kata pengantar di atas, menimbulkan pertanyaan, entitas seperti apa BUMN itu, apakah entitas yang benar-benar menjalankan usaha yang bertujuan mengejar profit (dalam sistem liberalis/kapitalis) atau sebuah entitas yang merupakan institusi negara yang sebenarnya memiliki tujuan untuk memajukan kesejahteraan bagi seluruh rakyat sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 33 Undang-undang Dasar 1945 dan merupakan tugas konstitusional bagi seluruh komponen bangsa.

Apakah BUMN yang note bene merupakan institusi negara yang menjalankan kegiatan usaha yang sebenarnya bertujuan untuk memajukan kesejahteraan seluruh rakyat sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 33 Undang-undang Dasar 1945 dan merupakan tugas konstitusional bagi seluruh komponen bangsa dapat disamakan dengan pengertian Badan Usaha secara umum yang bertujuan mengejar profit?

Sebelum menjawab rumusan masalah, ada baiknya melihat arah pembangunan ekonomi di Indonesia yang dirancang oleh para pendiri bangsa. Mohammad Hatta dalam bukunya “Daulat Rakyat dan Ekonomi Rakyat” mengatakan:

“Sudah kerap kali disebut dan yang juga dibicarakan dalam surat kabar, bahwa pergerakan nasional sekarang terlalu banyak memperbicangkan hal dan soal politik akan tetapi menyia-nyiakan ekonomi rakyat. Padahal rakyat yang punya perutnya berkroncongan tidak dapat hidup dari politik saja. Haruslah ia mendapat jalan bagaimana mesti jalan. Tidak heran, kalau ada timbul pertanyaan apa yang diperbuat oleh partai politik untuk memperbaiki ekonomi rakyat. Apakah tidak perlu ekonomi ditaruh dimuka dan politik ditingkat kedua.”

Masih ditulis di buku yang sama pada sub bab Timbulnya dan Motornya Semangat Kapitalisme dikatakan:

“Krisis itu berhubung rapi dengan kapitalisme. Kapitalisme itu adalah suatu peraturan hidup dan dikemudikan oleh suatu semangat yang kuat, yang berakar di dalam pergaulan hidup tadi. Sebab itu untuk menyusun pertahanan kita, haruslah kita perhatikan duduknya semangat itu dan kita ketahui bagaimana asal usulnya. Kita tidak akan menyelidiki perjalanan semangat kapitalisme dari semulanya, cukuplah kalau kita ketahui buat sementara bagaimana timbulnya kapitalisme modern, seperti yang kita lihat di masa sekarang, terutama di benua Barat.

Kapitalisme modern itu didorong oleh semangat individualisme, yang memakai dasar bahwa seorang itu harus merdeka bekerja dan berbuat apa juga untuk memperbaiki apa adanya. Keadaan seseorang hanya dapat diperbaiki dengan usahanya sendiri. Pendeknya: Kemerdekaan seseorang, kemerdekaan masing-masing.

Dari pemikiran karya-karya Mohammad Hatta di atas inilah yang melahirkan Pasal 33 UUD 1945, yakni “Ekonomi Kerakyatan”.

Mencermati arah pembangunan ekonomi di Indonesia pada masa kini, penulis memulainya dengan memahami kegiatan ekonomi yang dilakukan oleh sebuah badan usaha di Indonesia yang dikenal dengan sebutan Badan Usaha Milik Negara (BUMN).

Pada suatu kesempatan Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), suatu lembaga pemerintah yang kedudukannya di bawah Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, menggelar Focus Group Discussion (FGD) bertajuk "Problematika Kepailitan dan Pembubaran BUMN Persero Serta Perlindungan Hukum Kreditor," Kamis (21/03/2024) di Jakarta yang melibatkan berbagai pakar hukum, akademisi, dan praktisi untuk membahas kompleksitas kepailitan BUMN dan mencari solusi yang adil bagi semua pihak, di antaranya siapa yang berwenang untuk menjadi pemohon pailit atau PKPU terhadap BUMN, perlindungan terhadap kreditor, dan lain-lain.

Sebenarnya masalah ini sudah merupakan pembahasan lama baik di masyarakat maupun di kalangan mahasiswa Kepailitan yang diampu oleh penulis.

Sebagaimana diketahui, pengertian Badan Usaha atau pengusaha di dalam UU K & PKPU tidak secara khusus memberikan pengertian atau definisi, akan tetapi di dalam Penjelasan Umum UU K & PKPU (paragraf ke dua) disebutkan:

“Perkembangan perekonomian dan perdagangan serta pengaruh globalisasi yang melanda dunia usaha dewasa ini, dan mengingat modal yang dimiliki oleh para pengusaha pada umumnya sebagian besar merupakan pinjaman yang berasal dari berbagai sumber, baik dari bank, penanaman modal, penerbitan obligasi maupun cara lain yang diperbolehkan, telah menimbulkan banyak permasalahan penyelesaian utang piutang dalam masyarakat.”

Di sini, menurut hemat penulis, pengertian Badan Usaha atau pengusaha di dalam UU K & PKPU berbeda dengan Badan Usaha Milik Negara (BUMN), di mana dikatakan pada BUMN seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. Artinya modal yang dimiliki oleh negara itu berasal dari uang yang dipungut, di antaranya, dari masyarakat baik berbentuk pajak atau sumber-sumber lain, dikenal dengan sebutan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Hal itu kemudian digunakan oleh negara dalam rangka memajukan kesejahteraan bagi seluruh rakyat karena diamanatkan dalam Pasal 33 Undang-undang Dasar 1945, yang merupakan tugas konstitusional bagi seluruh komponen bangsa. Sedangkan di dalam kegiatan usaha yang dilakukan oleh badan usaha atau pengusaha yang diatur di dalam UU K & PKPU, tujuannya murni untuk mengejar keuntungan bagi badan usaha atau pengusaha itu sendiri. Hal tersebut dapat dilihat dari pasal 2 (ayat 5) UU K & PKPU yang berbunyi:

Dalam hal debitor adalah Perusahaan Asuransi, Perusahaan Reasuransi, Dana Pensiun, atau Badan Usaha Milik Negara yang bergerak di bidang kepentingan publik, permohonan pernyataan pailit hanya dapat diajukan oleh Menteri Keuangan.

Dengan mencermati bunyi pasal 2 (ayat 5) UU K & PKPU di atas, jelas sekali untuk permohonan pailit terhadap (khususnya) BUMN hanya dapat diajukan oleh Menteri Keuangan. Ketentuan ini juga berlaku untuk permohonan PKPU. Selanjutnya terhadap bunyi Pasal 2 (ayat 5) UU K & PKPU di mana dikatakan bahwa permohonan pailit terhadap BUMN hanya dapat diajukan oleh Menteri Keuangan, itu diberlakukan terhadap BUMN yang bergerak di bidang kepentingan publik. Apakah ada klasifikasi BUMN yang bergerak tidak di bidang kepentingan publik?

Kembali perlu melihat latar belakang dibentuknya BUMN, di mana dikatakan BUMN dibentuk itu atas dasar dan tujuan untuk memajukan kesejahteraan bagi seluruh rakyat sebagaimana diamanatkan dalam Pembukaan Undang-undang Dasar 1945 yang selanjutnya lebih rinci diatur dalam Pasal 33 Undang-undang Dasar 1945 merupakan tugas konstitusional bagi seluruh komponen bangsa. Sementara Pasal 33 (2) UUD 1945 menyebutkan:

”Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.”

Dengan demikian dapat dipastikan seluruh BUMN itu dibentuk atas dasar dan bertujuan untuk memajukan kesejahteraan bagi seluruh rakyat. Dengan kata lain seluruh BUMN seharusnya diletakkan dalam bentuk dan bergerak di bidang kepentingan publik.

Hal demikian jelas menunjukkan bahwa BUMN tidak dapat disamakan dengan badan usaha pada umumnya yang tujuannya murni mengejar keuntungan.

Pada kenyataannya, di dalam praktik, tidak sedikit BUMN yang tersandung permasalahan likuiditas keuangan dan tata kelola/manajemen perusahaan dan berujung dimohonkan PKPU sampai ke proses pailit. Bahkan, pada tahun 2023 saja, sudah tujuh BUMN dibubarkan. Padahal seharusnya, secara normatif, menurut hemat penulis, tidak mungkin BUMN dimohonkan PKPU apalagi hingga dimohonkan pailit.

Beberapa kasus permohonan PKPU atau pailit diajukan kepada BUMN, seperti PT. Dirgantara Indonesia, PT Dok & Perkapalan Kodja Bahari (Persero), PT Hutama Karya (Persero), dan PT Asuransi Jasa Indonesia (Persero), PT Merpati Nusantara airlines (persero) dibubarkan, terakhir Pembubaran Perusahaan Perseroan (Pesero) PT. Industri Gelas melalui Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2023.

Ada beberapa alasan tidak dimungkinkannya BUMN dimohonkan PKPU atau pailit. Selain adanya prosedur hanya bisa diajukan oleh Menteri Keuangan (vide Pasal 2 ayat 5 UU K & PKPU) juga adanya alasan konstitusional dan adanya alasan pembatasan permohonan pengajuan pailit dan PKPU yang menghalangi.

Seperti telah dijelaskan di atas, kedudukan BUMN sebagai entitas bisnis, tidak sepenuhnya merupakan badan usaha seperti pada umumnya. Selain alasan modalnya yang berasal dari keuangan negara yang salah satunya dari masyarakat, baik berbentuk pajak atau sumber-sumber lain untuk kemudian digunakan oleh negara dalam rangka memajukan kesejahteraan bagi seluruh masyarakat Indonesia, dalam hal ini APBN yang lahir dalam bentuk undang-undang. Maka sangat tidak logis bila BUMN bisa dimohonkan PKPU atau pailit.