Danantara dan Governance Gap dalam Pengelolaan Risiko Negara

Ilustrasi Danantara. Foto: Peace-loving/Shutterstock

Dunia tata kelola keuangan negara dikejutkan oleh gebrakan Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara (BPI Danantara) yang meluncurkan obligasi global perdana senilai US$1,5 miliar atau setara Rp26,5 triliun pada pertengahan Juni 2026. Di atas kertas, catatan ini tampak memukau: kelebihan permintaan (oversubscribed) hingga lebih dari tiga kali lipat dengan imbal hasil (yield) masing-masing sebesar 5,35% untuk tenor 5 tahun dan 5,95% untuk tenor 10 tahun. Narasi resmi segera ditiupkan ke ruang publik bahwa masuknya dana valuta asing ini akan memperkuat kapasitas investasi nasional, membiayai proyek strategis, sekaligus menopang stabilitas Rupiah.

Namun, di balik optimisme tersebut, terdapat sejumlah pertanyaan mendasar mengenai desain tata kelola, manajemen risiko, dan implikasi fiskal jangka panjang yang perlu dicermati secara serius. Keberhasilan penghimpunan dana tidak otomatis menghilangkan potensi risiko yang melekat pada struktur kebijakan dan model bisnis lembaga tersebut.

Ketika sebuah kebijakan publik dirancang sedemikian rupa memberikan keleluasaan tanpa batas (kesangat-leluasaan) kepada sebuah lembaga super-holding tanpa diimbangi mekanisme kontrol yang ketat, kebijakan tersebut tidak lagi berfungsi sebagai instrumen kesejahteraan. Ia berubah menjadi perisai hukum yang memungkinkan para pengelola melepaskan diri dari tanggung jawab moral dan profesional jika terjadi kegagalan sistemik di kemudian hari. Esai ini akan membedah secara radikal mengapa arsitektur kebijakan Danantara berisiko tinggi melahirkan krisis tata kelola (bad governance), menyandera Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), serta mengalihkan beban kegagalan fiskal langsung ke pundak pembayar pajak.

Anatomis Perbedaan Filsafat: Danantara vs Temasek

Untuk memahami kerapuhan struktural Danantara, kita harus menyejajarkannya dengan model acuan global yang sering diklaim sebagai pembenaran atas pembentukannya: Temasek Holdings di Singapura. Langkah Danantara menerbitkan utang luar negeri kerap kali disetarakan dengan obligasi global Temasek. Perbandingan tersebut perlu dilakukan secara hati-hati karena terdapat perbedaan fundamental dalam struktur portofolio, sumber pendapatan, dan mekanisme pengelolaan risiko antara Danantara dan Temasek.

Obligasi yang diterbitkan oleh anak usaha Temasek memiliki status aset berpendapatan tetap dengan peringkat tertinggi (Aaa dari Moody's dan AAA dari S&P Global Ratings). Kekuatan fundamental Temasek terletak pada tiga pilar yang tidak dimiliki oleh Danantara. Portofolio Temasek adalah memiliki diversifikasi geografis global (Amerika, Eropa, Asia), memiliki dominasi pendapatan mata uang “keras” (Hard Currency/USD), dan obligasinya jaminan tanpa syarat (Unconditionally & Irrevocably Guaranteed). Selain itu, buku bunganya antara 2,5 – 3,5%, jauh di bawah Danantara.

Sebaliknya, Danantara meminjam dana dalam mata uang asing (Dolar AS) namun mengalokasikannya untuk proyek-proyek prioritas domestik yang menghasilkan pendapatan dalam bentuk Rupiah dengan tingkat pengembalian investasi (return on investment) yang belum dipastikan.

Dalam literatur keuangan internasional, kondisi ini dikenal sebagai currency mismatch, yaitu ketika kewajiban berdenominasi valuta asing tidak sepenuhnya ditopang oleh arus kas dalam mata uang yang sama. Sejarah krisis di banyak negara berkembang menunjukkan bahwa ketidaksesuaian mata uang merupakan salah satu sumber utama kerentanan fiskal dan korporasi.

Tiga Strategi Bayangan Pelunasan Utang

Danantara mengklaim memiliki tiga strategi utama untuk membayar kewajiban obligasi berdenominasi Dolar AS tersebut. Namun, jika kita bedah dengan pisau analisis kebijakan publik, ketiga strategi ini dapat dikategorikan ilusi optik yang memindahkan risiko dari satu kantong ke kantong lainnya.

Pertama, pengelolaan pendapatan valas BUMN. Danantara berargumen akan mengelola portofolio perusahaan negara yang memiliki pendapatan langsung dalam Dolar AS seperti sektor pertambangan, energi, dan penerbangan. Namun, strategi ini mengabaikan realitas bahwa pendapatan eksor BUMN kita saat ini sangat minim.

Sektor energi, yang diwakili oleh Pertamina, justru mengalami defisit valas yang kronis. Sebagai importir minyak mentah terbesar, Pertamina membutuhkan valas dalam jumlah masif yang jauh melampaui perolehan devisa ekspornya. Mengharapkan aliran valas dari BUMN untuk membayar utang Danantara adalah bentuk kegagalan membaca neraca konsolidasi negara.

Kedua, strategi lindung nilai (Hedging). Kerja sama dengan bank global melalui forward contracts dan cross-currency swaps memang jamak dilakukan. Namun, instrumen hedging bukanlah obat gratis. Di tengah tren tingginya kupon obligasi dolar—di mana obligasi negara seri INDON saja berada di kisaran 4,75% hingga 5,875%, dan obligasi dolar BUMN serta lembaga pengelola berada di rentang 5,2% hingga 5,6%—biaya lindung nilai ini akan sangat mahal dan menguras likuiditas internal Danantara.

Ketiga, suntikan APBN. Inilah kartu truf sekaligus titik paling krusial dari seluruh desain kebijakan Danantara. Sebagai lembaga super-holding yang didukung penuh oleh pemerintah, Danantara berhak menerima dukungan likuiditas atau Penyertaan Modal Negara (PMN) dari APBN jika diperlukan. Strategi ketiga ini menghancurkan klaim kemandirian komersial Danantara dan menegaskan bahwa pada akhirnya, APBN-lah yang menjadi penjamin terakhir (backstop) dari segala petualangan finansial lembaga ini. Danantara dapat kehilangan janjinya untuk membangun good governance di dalam dirinya.

Kebijakan Publik yang Melompati Konstitusi

Masalah paling mendasar dari eksistensi Danantara bukanlah pada aspek teknis finansialnya, melainkan pada arsitektur kebijakan publiknya yang sengaja dirancang untuk menghindari pengawasan publik (bypass DPR). Operasional Danantara ditempatkan langsung di bawah kendali Presiden. Dalam perspektif hukum tata negara, struktur ini memotong jalur checks and balances yang seharusnya dilakukan oleh parlemen terhadap pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan.

Suntikan dana APBN melalui PMN ke dalam Danantara yang berjalan beriringan dengan minimnya pengawasan publik memunculkan cacat tata kelola yang serius. Beban fiskal dipindahkan secara sepihak ke pundak pembayar pajak tanpa adanya mekanisme kontrol yang seimbang dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Ada empat alasan fundamental mengapa desain kebijakan ini dikategorikan sebagai bad governance yang membahayakan masa depan negara. Pertama tantangan “cacat” tata Kelola Danantara, yaitu tetap menjadi beban defisif fiskal, di mana dana APBN terserap ke investasi yang bisa komersial ataupun non komersial, dengan risiko gagal investasi.

Kedua, persoalan yang lebih mendasar bukan terletak pada instrumen keuangannya, melainkan pada potensi munculnya governance gap, yaitu kesenjangan antara besarnya kewenangan yang diberikan kepada sebuah institusi dengan kapasitas mekanisme akuntabilitas yang mengawasinya. Semakin besar kewenangan yang terkonsentrasi, semakin besar pula kebutuhan terhadap transparansi, pengawasan publik, dan checks and balances, yang ke depannya berpotensi memicu celah intervensi yang akut. Ketiga, rendahnya transparansi, di mana Danantara belum mengadopsi Santiagoi Principles bagi suatu Sovereign Wealth Fund.

Selain ketiga aspek tersebut, terdapat ancaman berupa Jaminan Implisit Negara (Implicit State Guarantee). Meskipun secara legal-formal pemerintah mengklaim bahwa penumpukan utang luar negeri yang dilakukan oleh Danantara tidak dijamin langsung oleh negara, pasar keuangan global memiliki persepsi yang berbeda. Karena Danantara adalah kepanjangan tangan langsung dari penguasa dan disokong oleh modal negara, pasar meyakini bahwa pemerintah tidak akan membiarkan lembaga ini gagal bayar (too big to fail). Akibatnya, akumulasi utang Danantara secara moral tetap menjadi tanggungan tersembunyi (contingent liability) bagi fiskal Indonesia.

Devisa Bukan Untuk Bayar Utang

Menyadari adanya kerentanan likuiditas valas, muncul gagasan-gagasan kebijakan yang mencoba mencari jalan pintas. Salah satunya adalah upaya menempatkan devisa negara di Danantara. Mungkin, pembentukan PT Danantara Sumberdaya Indonesia (DSI), untuk mengelola devisa milik pihak ketiga seperti eksportir swasta, adalah untuk itu. Gagasan ini tidak hanya keliru secara hukum, tetapi juga menunjukkan keputusasaan struktural dalam mencari pasokan Dolar AS.

Secara regulasi, satu-satunya lembaga yang memiliki wewenang hukum untuk menyimpan, mengelola, dan menjaga cadangan devisa negara serta lalu lintas devisa di sistem perbankan nasional adalah Bank Indonesia. Danantara bukanlah bank komersial, bukan bank sentral, dan bukan pula entitas kustodian yang berhak menampung dana masyarakat atau pihak ketiga. Danantara tidak memiliki hak kepemilikan atas dana ekspor swasta tersebut.

Memang, pemerintah telah menetapkan PT DSI sebagai pusat pengawasan dan gerbang tunggal (Single Export Gateway) untuk komoditas Sumber Daya Alam guna mengatasi kebocoran devisa hasil ekspor (DHE). Namun, fungsi utama DSI murni bersifat administratif-verifikatif, yaitu memverifikasi transparansi transaksi ekspor SDA; memastikan nilai devisa yang dilaporkan sesuai dengan indeks pasar global; dan mencegah praktik manipulasi harga seperti under-invoicing.

Fungsi ini dijalankan untuk kepentingan pengawasan negara, bukan untuk menguasai atau memiliki fisik devisa milik eksportir. Oleh karena itu, gagasan untuk meletakkan devisa yang dicatatkan oleh PT DSI sebagai solusi bagi penyelesaian utang obligasi Danantara adalah sebuah kesesatan logika kebijakan. Devisa tersebut bukan aset milik Danantara yang bisa dijaminkan atau digunakan untuk membayar bunga obligasi globalnya.

Strategi "Menyandera" APBN dan Pelepasan Tanggung Jawab

Jika devisa hasil ekspor swasta tidak bisa digunakan, dan pendapatan valas dari BUMN seperti Pertamina justru defisit, maka bagaimanakah Danantara akan membayar obligasi US$1,5 miliar tersebut saat jatuh tempo? Jawabannya kembali pada skenario terburuk yang dapat saja sengaja disembunyikan dalam desain kebijakan ini: menyandera APBN. Bagaimana? Dengan mengklaim menerima penugasan-penugasan Pemerintah, untuk proyek apa pun, termasuk yang secara bisnis tidak cukup feasible.

Ketika utang global tersebut sudah telanjur ditarik dan disalurkan ke dalam proyek-proyek infrastruktur dalam negeri yang tidak likuid dan berpendapatan Rupiah, Danantara dapat menggunakan posisi strategisnya untuk menekan kedaulatan fiskal negara. Mereka bisa mengajukan argumen kepada pemerintah dan DPR bahwa jika APBN tidak memberikan suntikan modal darurat (PMN) atau subsidi untuk membayar bunga obligasi dolar, maka Indonesia akan menghadapi vonis default (gagal bayar) di mata internasional. Gagal bayar oleh lembaga sekelas Danantara akan menurunkan peringkat kredit negara (sovereign rating) secara keseluruhan, memicu pelarian modal keluar (capital outflow), dan meruntuhkan nilai tukar Rupiah.

Dalam titik inilah, APBN benar-benar disandera. Pemerintah tidak akan memiliki pilihan lain selain menyelamatkan Danantara menggunakan uang pajak rakyat. Uang yang seharusnya dialokasikan untuk pendidikan, kesehatan, dan pengentasan kemiskinan terpaksa dialihkan untuk membayar bunga utang investor institusi di Amerika Serikat, Eropa, dan Asia yang memegang obligasi Danantara.

Di sinilah letak ironi terbesar dari kebijakan publik yang mengancam masa depan (jeopardizing Indonesia's future). Kebijakan pembentukan Danantara yang memberikan kesangatleluasaan operasional tanpa kontrol, termasuk kontrol parlementer, bertindak sebagai mesin pelepas tanggung jawab bagi para pengelolanya. Jika investasi mereka gagal, jika proyek strategis yang didanai mangkrak, atau jika kalkulasi lindung nilai mereka meleset, para direksi dan pengelola Danantara dapat dengan mudah berlindung di balik tameng kebijakan publik. Mereka bisa berargumen bahwa segala keputusan diambil atas dasar mandat regulasi dan "keputusan bisnis" yang sah. Kerugian finansial beralih menjadi kerugian negara, dan beban pembayaran utang diletakkan kembali ke pundak rakyat melalui instrumen pajak.

Risiko yang perlu dicermati adalah munculnya contingent liabilities atau kewajiban kontinjensi yang pada awalnya berada di luar neraca pemerintah, namun dalam kondisi tertentu dapat berpindah menjadi beban fiskal negara. Fenomena ini bukan hal baru dalam sejarah keuangan publik berbagai negara. Ketika suatu entitas dipandang terlalu besar untuk gagal (too big to fail), pemerintah sering kali menghadapi tekanan untuk melakukan penyelamatan guna menjaga stabilitas ekonomi dan keuangan.

Kesimpulan: Merombak Arsitektur Sebelum Terlambat

Penerbitan obligasi global senilai US$1,5 miliar oleh Danantara pada pertengahan Juni 2026 ini harus dibaca bukan sebagai prestasi finansial, melainkan sebagai alarm peringatan dini bagi sistem pertahanan fiskal nasional. Kita tidak boleh membiarkan sebuah lembaga pengelola kekayaan negara beroperasi dalam ruang gelap yang kedap dari prinsip akuntabilitas publik. Menerapkan model manajemen risiko yang hanya berfokus pada "bagaimana cara menarik utang sebanyak-banyaknya" tanpa memikirkan mitigasi risiko makroekonomi adalah bentuk kecerobohan kebijakan yang fatal.

Jika pemerintah benar-benar ingin menyelamatkan masa depan ekonomi Indonesia dari ancaman kebangkrutan tersembunyi, arsitektur kebijakan Danantara harus segera dirombak secara radikal melalui tiga langkah penyelamatan. Pertama, mengembalikan supremasi DPR. Setiap penarikan utang luar negeri atau penerbitan obligasi global oleh Danantara yang berpotensi menjadi beban implisit negara harus mendapatkan persetujuan dan pengawasan ketat dari DPR. Tidak boleh ada jalan pintas (bypass) atas nama diskresi eksekutif. Bahkan lebih dari itu, perlu ada aturan ketat dan resmi internal, bahwa Danantara tidak boleh menarik utang yang pada akhirnya, atau pada awalnya, “menyandera” APBN.

Ke dua, adopsi standar internasional. Danantara harus segera dipaksa untuk mengadopsi secara utuh Santiago Principles guna menjamin transparansi laporan tahunan, tata kelola investasi yang independen, dan akuntabilitas aliran dana yang dapat diakses oleh publik.

Ke tiga, menghentikan ketergantungan jaminan implisit. Harus ada ketegasan regulasi yang menyatakan bahwa negara sama sekali tidak bertanggung jawab—baik secara eksplisit maupun implisit—atas kegagalan pembayaran utang Danantara, sehingga lembaga ini dipaksa untuk menerapkan prinsip kehati-hatian komersial yang murni, seperti halnya Temasek.

Kebijakan publik dibuat untuk melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia, bukan untuk menciptakan entitas super-kuat yang kebal terhadap pengawasan namun rapuh terhadap risiko. Sebelum utang yang menumpuk ini benar-benar menyandera APBN kita dan mengorbankan kesejahteraan generasi masa depan, ruang tata kelola Danantara harus segera dibuka lebar-lebar di bawah cahaya transparansi dan supremasi hukum. Kedaulatan fiskal Indonesia terlalu mahal untuk dipertaruhkan dalam eksperimen kelembagaan yang masih memerlukan penguatan tata kelola dan sistem pengawasan yang memadai.

Pada akhirnya, perdebatan mengenai Danantara bukanlah perdebatan tentang apakah Indonesia membutuhkan kendaraan investasi nasional. Pertanyaan yang lebih penting adalah apakah ambisi investasi tersebut telah ditopang oleh tata kelola, manajemen risiko, dan mekanisme akuntabilitas yang setara dengan besarnya kewenangan yang diberikan. Dalam ekonomi modern, keberhasilan sebuah sovereign wealth fund tidak ditentukan oleh seberapa besar dana yang berhasil dihimpun, melainkan oleh kemampuan mengelola risiko, menjaga transparansi, dan memastikan bahwa setiap keputusan investasi tidak berubah menjadi beban fiskal bagi generasi mendatang.