Desentralisasi Terpimpin

Ilustrasi Bendera Indonesia. Foto: Shutterstock

Indonesia pernah memiliki satu istilah yang kuat sekaligus problematik: Demokrasi Terpimpin. Ia lahir pada 1959 sebagai respons atas kegagalan demokrasi liberal yang dianggap terlalu gaduh dan tidak stabil. Dalam praktiknya, sistem tersebut memusatkan kekuasaan pada Presiden, membatasi peran partai politik, dan memperkuat peran militer. Tujuannya mulia: stabilitas. Namun sejarah mencatat, ia berujung pada konsentrasi kekuasaan yang berlebihan. Hari ini, kita mungkin sedang menyaksikan kemunculan istilah baru dari mentor saya—belum resmi, tetapi terasa nyata: “desentralisasi terpimpin”.

Sejak reformasi 1999, desentralisasi dipandang sebagai jalan keluar dari sentralisasi Orde Baru. Kewenangan dibagi, fiskal didistribusikan, dan daerah diberi ruang untuk mengelola dirinya. Harapannya sederhana: pembangunan menjadi lebih dekat dengan rakyat, lebih responsif, dan lebih adil. Namun dua dekade kemudian, arah itu tampak berbalik.

Kewenangan strategis satu per satu ditarik kembali ke pusat. Sektor sumber daya alam, perizinan investasi, hingga pengelolaan data dan layanan publik kini semakin terkonsolidasi secara nasional. Di saat yang sama, transfer ke daerah (TKD)—yang menjadi tulang punggung fiskal daerah—justru mengalami penurunan.

Selama delapan tahun terakhir, secara persentase menampakkan Penurunan berkelanjutan. Tahun 2019, persentase TKD terhadap APBN adalah 35,25%, kemudian menurun menjadi 29,4%; 28,2%; 26,4%; 26,24%; 25,8%; selama 2020 – 2024. Tahun 2025 dan 2026 turun lagi menjadi 23,5% dan 18,0% pada tahun 2025 dan 2026. Secara angka pun juga Nampak. Dana TKD 2025 APBN) 2025 dari rencana Rp 919,9 triliun “diefisiensikan” melalui Inpres No. 1/2025 menjadi sekitar Rp 848,5 triliun.

Dokumen RAPBN 2026, TKD ditetapkan sebesar Rp 693 triliun, sedikit lebih besar dibandingkan usulan Rp 650 triliun. Saat pembahasan bersama DPR, kemudian ditambah Rp 43 triliun. Namun, jauh di bawah 24,7 persen TKD tahun 2025. Pemangkasan TKD langsung terasa hingga ke pelosok kampung dan desa. Bak air sungai yang tiba-tiba surut. Mendadak kerontang.

Pemangkasan TKD pun dapat dianggap bertolak belakang dengan dengan misi Astacita yang ketujuh ”Memperkuat reformasi politik, hukum, dan birokrasi serta memperkuat pencegahan dan pemberantasan korupsi dan narkoba”, melalui penataan desentralisasi dan otonomi daerah dalam untuk harmonisasi pusat-daerah, penguatan kapasitas daerah, dan fondasi keuangan daerah, sebagai janji penguatan otonomi daerah.

Dampaknya nyata. Ada kepala daerah berkata dengan nada getir: pekerjaannya kini lebih banyak bersifat seremonial. Anggaran pembangunan hampir habis untuk belanja rutin, sementara ruang fiskal semakin menyempit. Daerah tidak lagi kekurangan ide, tetapi kekurangan daya.

Fenomena ini tidak terjadi tanpa alasan. Dalam praktiknya, desentralisasi memang membawa masalah serius. Banyak kepala daerah terjerat korupsi. Perizinan tumpang tindih. Sumber daya alam diperdagangkan untuk kepentingan politik jangka pendek. Investasi tersendat oleh fragmentasi kewenangan.

Dalam konteks itu, langkah pemerintah pusat untuk menarik kembali sebagian kewenangan dapat dipahami sebagai upaya korektif. Seperti halnya Demokrasi Terpimpin dahulu, sentralisasi hari ini muncul sebagai respons atas kegagalan tata kelola sebelumnya. Namun di sinilah letak persoalan mendasarnya: apakah koreksi harus selalu berarti konsentrasi kekuasaan?

Reorientasi

Nampaknya kita perlu reorientasi, lebih dari sekadar belajar dari pakar desentralisasi yang paling populer, Dennis A. Rondinelly dan G. Shabeer Cheema (Decentralization and Development, 1983). Karena, secara teori politik, arah (re)sentralisasi di Indonesia bukan hal yang mengejutkan. Dalam kajian klasiknya, David E. Apter menegaskan bahwa negara kesatuan pada dasarnya memiliki kecenderungan inheren menuju sentralisasi kekuasaan, karena kebutuhan menjaga stabilitas politik dan integrasi nasional. Sementara negara federalis hakikatnya adalah desentralistik. Dalam Introduction to Political Analysis (1978), ia menunjukkan bahwa desentralisasi dalam negara kesatuan sering kali bersifat terbatas dan dikendalikan, bukan otonom sepenuhnya. Dengan kata lain, apa yang kita alami hari ini bukanlah penyimpangan, melainkan konsekuensi logis dari desain negara itu sendiri.

Secara struktural, desain otonomi daerah Indonesia memang tidak pernah sepenuhnya desentralistik. Dalam kerangka negara kesatuan, sebagian besar kewenangan strategis—seperti pertahanan, fiskal, dan hukum—memang berada di pusat. Bahkan sejak Undang-Undang No. 23 Tahun 2014, kecenderungan sentralisasi semakin menguat melalui pembagian urusan pemerintahan yang menempatkan pusat sebagai aktor dominan.

Digitalisasi mempercepat proses ini. Sistem perizinan daring (OSS), integrasi data nasional, hingga standardisasi layanan publik memungkinkan pemerintah pusat mengelola berbagai urusan secara langsung, bahkan hingga ke tingkat lokal. Teknologi, dalam hal ini, bukan sekadar alat—ia menjadi arsitek baru tata kelola.

Akibatnya, otonomi daerah sering kali lebih menjadi bahasa politik daripada realitas manajerial.

Inilah yang membuat istilah “desentralisasi terpimpin” menjadi “seru” untuk diperdebatkan. Secara formal, desentralisasi tetap ada. Namun dalam praktik, arah dan ruang geraknya semakin dikendalikan dari pusat.

Fenomena ini mengingatkan kita pada pola lama dalam sejarah politik Indonesia: sentralisasi sebagai respons terhadap kekacauan. Pada era 1950-an, instabilitas kabinet dan konflik politik mendorong lahirnya Demokrasi Terpimpin. Hari ini, korupsi daerah, inefisiensi birokrasi, dan kegagalan pelayanan publik menjadi justifikasi bagi penguatan peran pusat. Polanya sama, hanya konteksnya berbeda.

Masalahnya, sejarah juga menunjukkan bahwa sentralisasi berlebihan bukanlah solusi jangka panjang. Ia mungkin efektif untuk mengendalikan situasi dalam jangka pendek, tetapi cenderung melemahkan kapasitas institusi di tingkat bawah. Ketika semua keputusan ditarik ke atas, daerah kehilangan ruang untuk belajar, berinovasi, dan bertanggung jawab. Lebih jauh lagi, sentralisasi yang tidak terkendali berpotensi menciptakan konsentrasi kekuasaan ekonomi dan politik yang berbahaya.

Lagipula, organisasi jarang berhasil dengan manajemen sentralistik, tidak juga di zaman digital. Selalu ada delegasi dan pembagian kewenangan. Meski dengan satu premis: kewenangan dapat didelegasikan, namun tidak tanggung-jawab. Jadi, jika ada kegagalan penyelenggaraan kewenangan di daerah, apalagi ada korupsi, maka elite di Pusat tidak bisa lepas tangan. Tidak terkecuali Presiden.

Sentralisasi?

Namun demikian, tidak adil jika kita melihat sentralisasi semata sebagai ancaman. Dalam era digital, sentralisasi justru dapat menjadi instrumen untuk meningkatkan kualitas pelayanan publik. Dengan teknologi, pemerintah dapat menyediakan layanan yang lebih cepat, murah, dan transparan—tanpa harus bergantung pada kapasitas lokal yang tidak merata.

Masalahnya bukan pada sentralisasi itu sendiri, melainkan pada tujuannya. Jika sentralisasi diarahkan untuk pelayanan publik, ia bisa menjadi solusi. Namun jika ia digunakan untuk mengonsolidasikan kontrol atas sumber daya strategis dan kekuasaan politik, maka ia berpotensi menjadi masalah baru. Di sinilah dilema besar Indonesia hari ini.

Negara ini terlalu besar untuk dikelola secara sentralistik penuh. Namun pada saat yang sama, desentralisasi yang tidak terkendali juga berisiko menciptakan fragmentasi dan ketimpangan. Kita terjebak dalam pendulum yang terus bergerak antara dua kutub: otonomi dan kontrol.

Lalu, ke mana arah yang seharusnya diambil? Jawabannya mungkin bukan memilih salah satu, melainkan merancang ulang hubungan keduanya. Desentralisasi tidak bisa lagi dipahami semata sebagai pembagian kewenangan politik. Ia harus dilihat sebagai desain manajemen negara: bagaimana fungsi-fungsi pemerintahan didistribusikan secara optimal antara pusat dan daerah.

Dalam kerangka ini, pusat berperan sebagai penjamin standar, integrator sistem, dan pengelola kepentingan nasional. Sementara daerah menjadi pelaksana yang adaptif, inovatif, dan responsif terhadap kebutuhan lokal.

Artinya, yang diperlukan bukan sekadar desentralisasi atau sentralisasi, melainkan sinkronisasi kapasitas. Daerah perlu diperkuat, bukan hanya diawasi. Transfer fiskal tidak hanya harus cukup, tetapi juga dirancang untuk mendorong kinerja. Bahkan, harus ditegaskan pada kebijakan baru bahwa memimpin desentralisasi, dalam hal ini Pusat, tidak berarti mengambil sebagian besar APBN. Dalam keluarga, sebagai pemimpin, seorang ayah tidak mengambil yang terbesar dan terbanyak, karena yang lebih memerlukan adalah anak-anaknya. Selain itu, karena uang yang ditarik berasal dari setiap daerah di Indonesia, baik secara langsung, maupun tidak langsung, melalui perusahaan-perusahaan yang mengekstraksi kekayaan daerah, namun alamatnya ada di Jakarta (Pusat).

Transfer ke daerah bukan lagi berkenaan dengan keseimbangan keuangan Pusat-Daerah, bukan juga keseimbangan kebutuhan Pusat-Daerah. Namun kepastian kemakmuran rakyat daerah. Jadi, Pusat tetap dapat melakukan pra-audit dan koreksi anggaran daerah. Tentu saja sambil diawasi ketat, agar tidak menjadi instrumen pemerasan baru.

Pusat, sebagai “Pemimpin”, memastikan anggaran itu cukup bagi daerah untuk menjalankan tanggung-jawab. Autonomy berarti auto-money yang accountable and responsible. Istilah “hak daerah” (untuk mendapatkan anggaran) tidak perlu diangkat-angkat lagi, karena yang relevan adalah kewajiban pusat untuk memastikan kecukupan. Ukurannya adalah tanggung-jawab yang diemban Pemda.

Bahkan ke depan, dimungkinkan desentralisasi asimetrik. Daerah yang PAD-nya kurang dari 10% bukan daerah administratif; antara 10-20% semi otonom; dan baru di atas 20% diberikan otonomi. Daerah non-otonom dan semi otonom menjadi tanggung-jawab Pusat. Daerah otonom, kemungkinan 10% dari total daerah, menjadi kawasan mandiri, di mana Pusat hanya menjadi penyelia, bukan pengendali. Meski, secara politik, atas pertimbangan khusus dapat menghentikan secara sepihak (“veto”) proyek di daerah yang membahayakan, atau kegiatan lain yang mengancam kesatuan bangsa.

Pusat juga dapat memiliki ribuan kawasan yang menjadi miliknya dengan satu tujuan: konservasi, dan bukan eksploitasi. Hari ini bentuknya adalah taman-taman nasional. Ke depan, hanya, dan hanya, menjadi pusat-pusat konservasi kawasan lingkungan nasional. Pulau-pulau kecil yang tak berpenghuni menjadi milik pusat untuk dikonservasikan. Ke semuanya menjadi klaim baru dalam kebijakan desentralisasi ke depan.

Karena kewenangan lebih banyak di Pusat, maka kini justru Pusat yang harus dibatasi. Kewenangan tidak hanya dibatasi, tetapi juga disertai akuntabilitas yang jelas. Tanpa itu, “desentralisasi terpimpin” berisiko menjadi sekadar eufemisme baru bagi sentralisasi lama.

Pembelajaran

Indonesia tidak kekurangan pengalaman. Kita telah mencoba sentralisasi ekstrem, dan kita juga telah mencoba desentralisasi sangat luas. Keduanya memiliki kelebihan dan kelemahan, dan yang pasti tidak memberikan kebaikan ultimate kepada rakyat Indonesia di daerah; hanya elitenya.

Yang kita butuhkan hari ini bukan mengulang salah satunya, tetapi melampauinya. Desentralisasi masa depan harus mampu menjadikan setiap daerah benar-benar berdaya—bukan sekadar memiliki kewenangan, tetapi juga memiliki kapasitas. Bukan sekadar menerima anggaran, tetapi mampu mengelolanya secara efektif. Bukan sekadar menjadi objek kebijakan, tetapi menjadi subjek pembangunan. Hubungan pusat dan daerah setidaknya memiliki tiga pilihan, tidak otonom, semi otonom, dan otonom.

Desentralisasi Indonesia, atau diganti nama apa pun, adalah desentralisasi yang “berbeda”, dan “tidak asal berbeda”. Desentralisasi juga memungkinkan kawasan-kawasan adat dan primitif untuk mempunyai otonomi adat. Misalnya kawasan Badui di Jawa Barat, suku terasing di Sumatera, suku Bajo di Sulawesi, dan mungkin puluhan kawasan otonomi adat dari suku di Papua, termasuk suku yang tinggal di atas pepohonan.

Mereka punya hak hidup dan mengelola administrasi kelompoknya seperti pilihan mereka. Selama mereka masih bergabung di NKRI, mereka memiliki hak konstitusi, termasuk hak untuk hidup berbeda secara manusiawi dan kultural dengan saudaranya dari suku lain.

Jadi, yang perlu adalah merumuskan kembali substansi kebijakannya dengan benar dan bijal. Jika tidak, maka kita hanya akan mengganti istilah tanpa mengubah substansi. Dan seperti sejarah telah berkali-kali mengingatkan, perubahan istilah tidak pernah cukup untuk mengubah arah bangsa.