Koreksi Kebijakan Kelistrikan Indonesia
Ketua Masyarakat Kebijakan Publik Indonesia, Pengajar di Lemhannas, dan Pasca Sarjana Unjani
·waktu baca 11 menit
Tulisan dari Dr. Riant Nugroho tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarBlackout listrik di Sumatera sedikit-banyak mengingatkan kita bahwa Negara belum cukup berdaulat dalam energi kelistrikan. Nampaknya, terkait dengan kenyataan bahwa sekitar 70–75 persen pembangkit listrik Indonesia saat ini dimiliki oleh Independent Power Producer (IPP) atau perusahaan swasta. Rencana persentase porsi pembangkit listrik dari Independent Power Producer (IPP) atau swasta ditetapkan sekitar 71% hingga 73% dari total penambahan kapasitas pembangkit baru, yang tertuang dalam Kementerian ESDM melalui Rencana Usaha Penyediaan Tenaga Listrik (RUPTL) PLN 2025–2034.
Sisa porsi sekitar 27% hingga 29% akan dikerjakan langsung oleh PLN. Banyak pihak mungkin melihatnya sebagai kebijakan yang benar, atau setidaknya kebijakan yang baik. Sejumlah pakar mungkin membenarkan, karena Pemerintah tidak perlu mengeluarkan terlalu banyak uang. PLN tidak perlu menanggung seluruh risiko investasi. Dunia usaha memperoleh ruang yang luas untuk berpartisipasi. Dalam logika ekonomi pasar, argumen tersebut terdengar masuk akal.
Apalagi kebutuhan investasi sektor ketenagalistrikan memang sangat besar. Dalam Rencana Usaha Penyediaan Tenaga Listrik (RUPTL) 2025–2034, pemerintah memperkirakan kebutuhan investasi mencapai Rp2.967,4 triliun. Dari jumlah tersebut, sekitar 73 persen kapasitas pembangkit direncanakan berasal dari partisipasi IPP. Nilainya mencapai sekitar Rp1.566 triliun, sedangkan PLN hanya menanggung sekitar Rp567 triliun untuk pembangunan pembangkit.
Dari perspektif fiskal, kebijakan ini tampak rasional. Negara mengakui keterbatasan modal, lalu mengundang swasta untuk mengisi kekosongan investasi. Namun, jika dilihat lebih dalam, dominasi IPP dalam sektor kelistrikan sesungguhnya menyimpan persoalan yang jauh lebih mendasar. Persoalan tersebut bukan hanya soal bisnis, melainkan soal konstitusi, politik pembangunan, dan strategi jangka panjang negara.
Pada hemat saya, terdapat tiga kesalahan mendasar dalam paradigma pembangunan ketenagalistrikan yang terlalu bertumpu pada IPP: kesalahan konstitusional, kesalahan politik, dan kesalahan strategis.
Kesalahan Pertama: Menafsirkan Pasal 33 Secara Minimalis
Pasal 33 UUD 1945 menegaskan bahwa cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara. Listrik jelas memenuhi kedua kategori tersebut.
Listrik bukan sekadar komoditas ekonomi. Listrik adalah infrastruktur dasar peradaban modern. Industri manufaktur bergantung pada listrik. Ekonomi digital bergantung pada listrik. Data center, kecerdasan buatan (AI), sistem pertahanan, layanan kesehatan, hingga pemerintahan elektronik bergantung pada listrik. Tanpa listrik, negara berhenti berfungsi.
Karena itu, pertanyaan mendasarnya adalah: apa arti "dikuasai negara"? Dalam praktik kebijakan selama beberapa dekade terakhir, istilah tersebut sering direduksi menjadi "negara mengatur". Negara cukup menjadi regulator, sementara kepemilikan dan pengelolaan dapat diserahkan kepada swasta. Penafsiran seperti ini terlalu sempit.
Dalam ilmu ekonomi politik, penguasaan atas sektor strategis memiliki tiga dimensi sekaligus: kepemilikan (ownership), pengendalian (control), dan pemanfaatan (benefit appropriation). Negara tidak mungkin mengendalikan secara penuh suatu industri apabila tidak memiliki posisi kepemilikan yang menentukan.
Regulator memang dapat membuat aturan. Namun aturan tidak identik dengan penguasaan. Definisi bahwa “pengaturan” adalah “penguasaan” dimulai sejak Rezim Orde Baru, tatkala inner circle kekuasaan (saat itu berarti inner circle Presiden) menghendaki untuk menguasai industri yang seharusnya dikuasai negara. Penyimpangan pemahaman tersebut saat itu didukung oleh lembaga keuangan dunia yang menjadi pendukung liberalisasi (swastanisasi) ekonomi nasional. Padahal, dalam bisnis semua juga tahu, selama Anda tidak menguasai kepemilikan, Anda tidak dapat mengatur perusahaan. Hanya dua negara yang punya pengecualian, China (Tiongkok) dan Korea Utara (kalau ada entitas yang disebut perusahaan). Indonesia bukan mereka.
Apalagi, dalam era teknologi modern, kemampuan perusahaan sering kali berkembang jauh lebih cepat daripada kemampuan regulator. Perusahaan memiliki sumber daya finansial, teknologi, data, dan tenaga ahli yang jauh lebih besar dibandingkan kapasitas birokrasi pengatur.
Pengalaman global menunjukkan bahwa regulasi sering kali tertinggal dari perkembangan industri. Fenomena regulatory lag terjadi hampir di seluruh dunia, baik pada sektor digital, keuangan, energi, maupun kecerdasan buatan.
Karena itu, gagasan bahwa negara cukup menjadi regulator untuk menguasai sektor strategis, penting bagi negara, dan menyangkut hajat hidup orang banyak, merupakan asumsi yang semakin lemah dalam praktik. Bahkan menyimpang dari UUD 1945.
Negara yang tidak memiliki aset strategis, penting, dan menyangkut hajat hidup orang banyak, pada akhirnya hanya menjadi wasit di lapangan yang dimiliki pemain. Kadang pun wasit yang tak berdaya, karena sejumlah pemain juga merangkap sebagai “wasit” yang “lebih kuat” dari wasit aslinya.
Dalam konteks listrik, situasi tersebut menimbulkan paradoks. Negara diwajibkan menjamin ketersediaan listrik bagi rakyat, tetapi sebagian besar aset pembangkit justru dimiliki pihak lain. Negara menanggung tanggung jawab publik, tetapi tidak memiliki instrumen kepemilikan yang memadai untuk mengendalikan arah industri. Dalam perspektif konstitusi ekonomi, dan ekonomi berdasarkan konstitusi, kondisi ini patut dipertanyakan.
Kesalahan Kedua: Negara Mengaku Tidak Punya Uang
Argumen utama yang sering digunakan untuk membenarkan dominasi IPP adalah keterbatasan fiskal, dengan kata lain ”negara tidak punya uang”. PLN membutuhkan investasi yang sangat besar. Negara tidak mampu membiayainya. Karena itu, swasta harus masuk. Tetapi benarkah demikian? Mari melihat persoalan secara lebih jernih.
Biaya pembangunan pembangkit listrik memang besar. Namun angka tersebut tidak mustahil dijangkau negara apabila terdapat prioritas politik yang jelas. Sebagai ilustrasi, pembangunan PLTU skala besar 2.000 MW membutuhkan investasi sekitar Rp60 triliun. Dengan asumsi serupa, pembangunan tambahan 6.000 MW membutuhkan investasi sekitar Rp180 triliun.
Angka Rp180 triliun tentu sangat besar. Namun angka tersebut masih lebih kecil dibandingkan berbagai program nasional lainnya.
Pertanyaan kebijakannya menjadi sederhana: jika negara dapat menyediakan ratusan triliun rupiah untuk program konsumsi dan program sosial-ekonomi lainnya, mengapa negara tidak mampu menyediakan investasi serupa untuk aset energi strategis yang manfaatnya dapat bertahan puluhan tahun? Masalahnya bukan semata-mata ketersediaan uang. Masalahnya adalah prioritas politik.
Kesalahan Ketiga: Mengabaikan Politik Ketahanan Energi
Sejarah pembangunan menunjukkan bahwa negara-negara yang berhasil melakukan industrialisasi tidak pernah menyerahkan sektor energi sepenuhnya kepada mekanisme pasar. China mempertahankan dominasi perusahaan negara dalam sektor energi. Korea Selatan membangun industrialisasi dengan dukungan kuat negara terhadap infrastruktur energi. Prancis mengandalkan dominasi negara melalui perusahaan energi nasional. Bahkan AS yang sering dipersepsikan sebagai ekonomi liberal tetap menganggap energi sebagai isu keamanan nasional.
Alasannya sederhana. Tidak ada industri maju tanpa energi yang murah, stabil, dan tersedia dalam jumlah besar. Bahkan, penguasaan energi kelistrikan berbasis nuklir bukan saja membahayakan negara, namun negara-negara lain. Apalagi, jika instalasi tersebut dikuasai oleh the rough business.
Indonesia saat ini sedang berbicara mengenai hilirisasi, kendaraan listrik, pusat data, kecerdasan buatan, industri semikonduktor, dan target Indonesia Emas 2045. Semua agenda tersebut membutuhkan energi dalam jumlah masif.
AI membutuhkan pusat data; pusat data membutuhkan listrik. Industri membutuhkan listrik. Pertahanan membutuhkan listrik. Dan, masa depan ekonomi digital membutuhkan listrik. Karena itu, ketahanan energi seharusnya ditempatkan sebagai prioritas politik tertinggi, lebih dari sekadar proyek bisnis.
Ketika sebagian besar pembangkit dimiliki swasta, negara secara bertahap mengurangi ruang manuver strategisnya sendiri. Ketergantungan terhadap IPP memang mungkin memberikan solusi jangka pendek terhadap kebutuhan investasi. Namun ketergantungan yang berlebihan juga menciptakan kerentanan jangka panjang.
Dalam situasi krisis, negara membutuhkan kemampuan untuk mengendalikan infrastruktur kritis secara langsung. Semakin kecil kepemilikan negara atas pembangkit, semakin kecil pula kemampuan negara untuk melakukan intervensi strategis.
Kesalahan Keempat: Menjadikan PLN Off-Taker Permanen
Persoalan terbesar sesungguhnya terletak pada desain hubungan antara PLN dan IPP.
Dalam banyak kontrak IPP, PLN berperan sebagai off-taker tunggal. Artinya, PLN wajib membeli listrik yang dihasilkan pembangkit swasta berdasarkan perjanjian jangka panjang.
Skema ini awalnya dirancang untuk memberikan kepastian investasi kepada investor. Masalah muncul ketika kapasitas listrik tumbuh lebih cepat daripada permintaan. Ketika terjadi kelebihan pasokan (oversupply), PLN tetap harus memenuhi kewajiban kontraktualnya.
Dalam berbagai kasus internasional, kondisi seperti ini menghasilkan apa yang dikenal sebagai capacity payment trap. Negara atau perusahaan listrik nasional harus tetap membayar kapasitas yang tersedia meskipun listrik tersebut tidak seluruhnya digunakan.
Akibatnya, risiko pasar yang semestinya ditanggung investor berpindah kepada PLN.
Keuntungan diprivatisasi. Risiko disosialisasikan. Dalam jangka panjang, model seperti ini berpotensi melemahkan kesehatan keuangan perusahaan listrik nasional. Di sinilah paradoks besar muncul.
Dominasi IPP sering dibenarkan dengan alasan menyelamatkan keuangan PLN.
Namun pada saat yang sama, PLN justru menanggung berbagai kewajiban jangka panjang yang dapat membatasi fleksibilitas keuangannya.
Apakah PLN Benar-Benar Merugi?
Secara formal, PLN memang tidak selalu merugi. Pada tahun 2024 PLN mencatat pendapatan sekitar Rp545,4 triliun dan laba bersih Rp17,76 triliun, meskipun laba tersebut menurun dibanding periode sebelumnya. Namun angka laba tersebut perlu dibaca secara hati-hati.
PLN tetap sangat bergantung pada subsidi dan kompensasi pemerintah. Pada semester pertama 2024 saja, PLN menerima subsidi listrik sekitar Rp37,26 triliun dan kompensasi Rp46,49 triliun.Artinya, kesehatan keuangan PLN tidak dapat dilepaskan dari dukungan APBN. Secara harfiah juga dapat diartikan, kesehatan keuangan IPP (swasta) juga tergantung APBN.
Lebih jauh lagi, total kewajiban PLN masih berada pada level ratusan triliun rupiah. Pada semester pertama 2024, total liabilitas PLN tercatat sekitar Rp673,68 triliun. Pada tahun buku 2025, laba bersih PLN bahkan turun tajam menjadi sekitar Rp7,26 triliun akibat tekanan nilai tukar dan berbagai faktor eksternal. Data ini menunjukkan bahwa PLN memang belum berada dalam posisi keuangan yang sepenuhnya kuat dan bebas risiko. Karena itu, desain kebijakan yang terus menambah kewajiban jangka panjang PLN perlu dievaluasi secara serius.
Negara Tidak Boleh Menjadi Penyewa
Di sinilah letak persoalan strategis terbesar. Negara secara perlahan berubah dari pemilik menjadi penyewa, aset dimiliki swasta, dan Negara membeli layanan dari aset tersebut.
Dalam jangka pendek, model ini tampak efisien. Namun, dalam jangka panjang, negara kehilangan kemampuan akumulasi aset strategis. Padahal sejarah pembangunan ekonomi menunjukkan bahwa negara maju dibangun bukan hanya oleh regulasi yang baik, tetapi juga oleh kepemilikan atas aset-aset strategis. Jaringan listrik, pelabuhan, rel kereta, bendungan, dan energi merupakan fondasi kekuatan negara modern.
Jika negara hanya menjadi regulator, sementara kepemilikan berpindah ke pihak lain, maka kemampuan negara untuk mengarahkan pembangunan akan terus berkurang.
Negara akhirnya hanya menjadi pembeli dari sistem yang dibangun oleh pihak lain. Negara menjadi penyewa di rumahnya sendiri.
Kebijakan Kelistrikan ke Depan
Pertama, kita tidak sedang menolak partisipasi swasta. Swasta tetap penting, karena swasta dapat mempercepat investasi, membawa teknologi, dan meningkatkan efisiensi. Namun terdapat perbedaan mendasar antara "melibatkan swasta" dan "menyerahkan dominasi". Dalam sektor strategis seperti listrik, negara semestinya tetap menjadi pemilik utama, pengendali utama, dan pengambil keputusan utama. IPP seharusnya menjadi pelengkap, dan bukan pemain dominan.
Di China, IPP hanya diberikan kesempatan untuk masuk ke instalasi yang menggunakan sumber terbarukan, yaitu angin dan cahaya matahari, bahkan kalau perlu air dan panas bumi. Sementara, yang berbasis batubara (dan nuklir) tetap dikuasai negara; swasta tidak boleh masuk. Di Indonesia, justru swasta masuk ke pembangkit batubara, bahkan gas dan BBM (solar). Dengan demikian, kebijakan IPP didorong ke green energy dan diberikan insentif khusus yang mendukung kebijakan go green. Demikian juga di negara-negara maju di Eropa Barat.
Kedua, PLN perlu direstrukturisasi secara mendasar. Jika pada tahun 1988 (krisis moneter) restrukturisasi dengan investor internasional; maka hari ini adalah restrukturisasi lanjutan: tata kelola korporasi dan keuangan. Pembangkit listrik dibangun oleh negara dan menjadi aset negara, dan PLN menjadi off taker-nya dengan nilai yang ditentukan oleh Menteri Keuangan (sebagai kuasa kekayaan negara) dengan PLN, sehingga menghasilkan harga yang baik bagi PLN dan masyarakat, tanpa membebani subsidi PLN dari APBN.
Dengan demikian, di PLN hanya ada operational expense (OPEX), dan capital expenditure (CAPEX) ada di Pemerintah. Negara dapat menyiapkan Badan Layanan Umum (BLU) pembangkit listrik, termasuk dengan menyewa kepada manajemen PLN dalam pengelolaannya. Pemindahan CAPEXi ini juga meminimalisir potensi fraud dalam pembangunan pembangkit.
Ketiga, pastikan manajemen PLN dipegang oleh para profesional, termasuk dalam arti pada komisaris dan direksi yang mampu dan berani “berbicara” kepada kekuasaan bahwa mereka berhak untuk dikelola secara profesional, dan bukan komodifikasi dari politik.
Keempat, kembali ke UUD 1945, bahwa PLN adalah industri yang penting bagi negara dan berkenaan dengan hajat hidup orang banyak, dan bukan perusahaan biasa saja. Di balik kalimat itu, adalah kalimat yang menyatakan bahwa energi listrik adalah sektor yang penting bagi negara, sektor yang berkenaan dengan hajat hidup orang banyak, sejak orang “kecil” hingga “besar”, tanpa kecuali.
Jika Indonesia benar-benar ingin membangun industri maju, ekonomi digital, kecerdasan buatan, dan ketahanan nasional yang kuat, maka energi harus dipandang sebagai instrumen kedaulatan, bukan semata-mata instrumen investasi. Karena pada akhirnya, negara yang kehilangan kendali atas energinya akan kehilangan kendali atas masa depannya sendiri.
Kebijakan swastanisasi pembangkit listrik dapat dibaca Pemerintah lepas tangan dari kewajibannya untuk menjaga marwah konstitusi. Karena, pembenaran teoritikal dan praktikal: ”swasta yang produksi, perusahaan negara yang distribusi, dan negara jadi regulator” dapat dipandang sebagai akal-akalan bisnis.
Tatkala perusahaan negara dikendalikan oleh swasta, dengan ”disandera” sebagai off-taker, negara juga tidak mampu menjadi wasit yang kuat, karena pelaku bisnis swastanya bukan pemain yang ”biasa-biasa” saja. Indonesia memerlukan koreksi kebijakan kelistrikan, dan ini bukan pekerjaan yang mudah dan do-able, karena dalam kondisi tertentu, ”nasi telah menjadi bubur”. Kita bukan saja memerlukan policy maker kebijakan kelistrikan yang cerdas dan berintegritas, namun mengerti konstitusi, berani menegakkan, dan mendapat dukungan dari CEO Indonesia, Presiden.