Mens Rea dalam Kebijakan Publik

Sebaris pertanyaan muncul di media sosial saya: “Apakah dalam kebijakan publik dikenal mens rea?” Pada hukum pidana, istilah mens rea merujuk pada “pikiran bersalah” atau niat jahat pelaku kejahatan. Istilah ini digunakan untuk menakar kesalahan moral di balik sebuah tindak pidana.

Dalam kebijakan publik, sesungguhnya tidak dikenal mens rea. Bahkan, mens rea tidak relevan pada kebijakan publik. Pembuat kebijakan publik adalah pejabat publik. Dalam organisasi pemerintahan yang benar, baik, dan bertanggungjawab,

Pejabat publik adalah pribadi yang dipilih atau diangkat berdasarkan kapasitas, integritas, dan komitmen moral untuk mengabdi pada kepentingan rakyat. Mereka tidak hanya memegang kekuasaan, tetapi juga amanat untuk menciptakan kebaikan bersama. Mereka ada di lembaga legislatif, eksekutif, dan yudikatif, serta auksiliriatif.

Sementara itu, mens rea an sich hadir di suatu komunitas yang heterogen, terutama secara kualitas manusia; ada yang baik, ada yang jahat; ada yang mengejar kepentingan sendiri namun peduli dengan kepentingan orang lain, namun ada yang tidak peduli; ada yang memilih cara yang baik, ada yang jahat. Mereka hadir secara alamiah, eksistensial, dan tidak ada seleksi atas keberadaannya. Berbeda dengan organisasi pemerintahan, hadir dengan seleksi yang disengaja sebagaimana kita sebutkan sebelumnya.

Tetapi bagaimana jika asumsi itu keliru?

Pertanyaan dari kolega tersebut nampaknya diangkat dari penilaiannya bahwa pada kenyataan tidak sedikit kebijakan yang menjadi kejahatan bagi kehidupan publik, baik karena alasan kepentingan pribadi dari pejabat publik, atau kepentingan Pemerintah sebagai organisasi kekuasaan. Jika kepentingan pribadi (dan golongan) berarti kebijakan yang korup atau korupsi kebijakan, artinya dibuat sengaja untuk mengorupsi uang negara, uang publik, atau kalau perlu setiap uang yang beredar suatu negara. Istilah lain adalah vendor driven policy, atau kebijakan yang diatur oleh vendor, atau captured policy, atau kebijakan yang sejak awal sudah dijebak menciptakan proses yang korup, namun karena sudah ada kebijakan yang mendasari, tidak dapat diklaim, apalagi dituduh, sebagai korup.

Jika untuk kepentingan pemerintah sebagai organisasi kekuasaan bisa dalam bentuk kebijakan ekstraksi secara berlebihan atas keuangan publik, termasuk peningkatan dan pendalaman pajak dan penambagan utang baru, termasuk utang dengan jaminan proyek atau investasi pemerintah, untuk membuat target-target dari Pemerintah sebagai organisasi kekuasaan dapat dicapai. Misalnya, target pertumbuhan ekonomi, target pemerataan, hingga target penggelembungan anggaran (APBN), di tengah kesulitan ekonomi yang dialami oleh masyarakat. Termasuk juga “menggadaikan” aset nasional, termasuk aset data, untuk menyelamatkan wajah kekuasaan di percaturan global, terutama saat ada tekanan dari negara yang sangat berkuasa.

Hingga di sini, hemat saya, keduanya dapat dikategorikan sebagai “pejabat publik yang membawa niat jahat terhadap kepentingan dan realitas publik”. Bahkan, kebijakan yang dihasilkan bisa menjadi alat penindasan dan perampasan hak publik. Ini adalah bentuk anomali sistem politik: mens rea pejabat publik menjadi kebijakan negara, dan publiklah yang menanggung akibatnya.

Penyebabnya, pribadi yang menjadi pejabat negara atau pejabat publik bukanlah mereka yang diasumsikan memiliki kapasitas, integritas, dan komitmen moral untuk mengabdi pada kepentingan rakyat. Sistem politik demokrasi tidak menjanjikan orang baik, benar, berintegritas, dan berkomitmen moral, untuk mengisi pos-pos pejabat publik. Termasuk, jika pun sistem itu disebut sebagai Demokrasi Pancasila. Apalagi sistem yang tidak demokratis, misalnya totalitarian.

Ketika Niat Jahat Menjadi Kebijakan

Ilustrasi membuat aturan tertulis. Foto: Shutter Stock

Ilmuwan politik Mancur Olson dalam "The Logic of Collective Action" (1965) mengingatkan bahwa dalam sistem politik yang lemah, aktor-aktor kekuasaan dapat disebut sebagai bandit, bahkan sebagai "bandit stasioner" atau “bandit yang nge-tem” atau “mangkal”—menggunakan kebijakan publik untuk memeras sumber daya demi kepentingan negara ataupun kelompoknya sendiri secara terus menerus.

Jika rumus ini diterapkan pada kebijakan publik, maka mens rea pejabat publik sering muncul ketika kekuasaan terkonsentrasi tanpa pengawasan memadai, ketika ada keleluasaan mengambil keputusan tanpa transparansi, dan ketika mekanisme akuntabilitas gagal bekerja. Mungkin saja, meski masih perlu pembuktian, seperti Danantara yang antara lain mengelola kekayaan badan-badan usaha milik negara, namun menolak transparansi dan akuntabilitas publik sebagaimana badan-badan negara lainnya.

Korupsi kebijakan adalah bentuk paling nyata dari “niat jahat” dalam ranah publik. Misalnya, kebijakan yang seharusnya berpihak pada kepentingan rakyat malah dirancang untuk memperkaya kelompok tertentu, menutup akses kompetisi, atau merugikan masyarakat luas.

Selain itu adalah kebijakan yang tidak empati dengan kesusahan dari rakyat; yang penting APBN aman. Ekstraksi setiap modal masyarakat, tidak terkecuali, misalnya, tabungan yang beberapa bulan “menganggur” di perbankan, atau setiap traksaksi yang dapat dipajaki, atau ditambah pajaknya. Kalau perlu, harga-harga di pasar, terutama harga jasa, misalnya jasa ojol (ojek online) dinaikkan, agar pemilik bisnisnya dapat ditarik pajak lebih besar.

Integritas sebagai Tembok Pertahanan

Anomali organisasi pemerintahan belakangan menjadi fenomena umum di sejumlah negara berkembang –dan mungkin juga di negeri ini. James Q. Wilson dalam "Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It" (1989) mengingatkan bahwa perilaku birokrat tidak selalu berorientasi pada kepentingan publik. Ada dorongan self-interest yang dapat bertabrakan dengan mandat pelayanan publik. Kepentingan yang mempribadi, ataupun melembaga pada organisasi pemerintahan yang dibelinya, yang pembelaan kepentingan publik hanya menjadi embel-embelnya saja.

Dalam konteks inilah, integritas pejabat publik menjadi tameng utama yang sangat kuat, seperti tameng vibraniumnya Kapten Amerika. Integritas bukan hanya soal moral pribadi, tetapi juga soal desain sistem yang memastikan pejabat publik tidak punya ruang untuk menyalahgunakan kekuasaan. Meritokrasi, keterbukaan proses pengambilan keputusan, serta mekanisme pengawasan publik yang aktif adalah pilar pentingnya.

Masalahnya, tameng “vibranium” itu acapkali bukannya tidak ada. Ada, namun untuk melindungi kepentingan kekuasaan, termasuk dari kritisi publik atau masyarakat –seperti kata narasumber yang menyerang saya saat dialog di televisi, bahwa “siapa saja yang mendiskreditkan pemerintah harus dihukum”. Karena kriteria “mendiskreditkan” menjadi milik kekuasaan. Seperti Orde Baru, maka ada pasal haatzai artikelen (menghina kepala negara) yang setiap waktu dapat digunakan untuk menciduk mereka yang dianggap “mendiskreditkan”.

Tameng vibranium kepejabatan publik yang meritokrasinal – kapasitas, integritas, dan komitmen moral untuk mengabdi pada kepentingan rakyat— gagal, karena meritokrasi itu sendiri menjadi ilusi. Ketika sistem politik, apa pun jenisnya, mempunyai nama jenis “korup” di belakangnya, maka demikian pula organisasi publiknya, dan demikian pula kebijakan publiknya. Meski seleksinya terbuka –“lelang jabatan”—namun penetapannya sudah ditetapkan sejak awal, biasanya karena kesepakatan-kesepakatan politik dan ekonomi yang dibuat sebelumnya. Seperti mengundi bola pingpong di dalam mangkuk; digalau, tetapi bola yang dipilih sudah digenggam Sang Pengundi. Institusi berisi pribadi yang diseleksi atas dasar kepentingan kekuasaan daripada kepentingan kelembagaan itu sendiri.

Nasihat pegiat anti korupsi seperti Klitgaard, yang menekankan pentingnya “membangun institusi yang meminimalkan peluang korupsi, bukan hanya mengandalkan niat baik individu,”, menjadi sia-sia. Dalam arti lain, tidak bisa berharap pejabat publik bebas dari mens rea, karena justru itulah yang melembaga.

Penutup

Jika mens rea merasuki kebijakan publik, itu adalah tanda kerusakan sistemik: politik telah gagal menjadi mekanisme seleksi orang-orang terbaik, dan tata kelola pemerintahan tidak lagi bekerja. Ada pendapat, bahwa pada titik ini, media, masyarakat sipil, dan lembaga pengawas perlu bersuara lebih lantang, bukan hanya mengkritik hasil kebijakan, tetapi juga membongkar niat di baliknya. Namun, hemat saya, harusnya terbalik: para pejabat publik mengerti bahwa ada yang keliru di dalam dirinya, yang membuat kebijakan-kebijakan publiknya tidak membela kepentingan rakyat secara luas. Bukankah mereka sudah berjanji di depan konstitusi, di depan Tuhan, ketika mengangkat sumpah atas jabatan.

Integritas adalah antitesis dari mens rea dalam kebijakan publik. Tanpa integritas, kebijakan dapat berubah menjadi “kejahatan yang dilegalkan.” Sebaliknya, ketika integritas dan transparansi dijaga, kebijakan publik menjadi alat kebaikan, bukan alat kekuasaan yang menindas. Tantangan tersebut menjadi tantangan setiap negara yang mencita-citakan kehidupan bersama yang baik, benar, dan bermartabat. Termasuk di dalamnya, Indonesia.