Mengapa BUMN Terus Merugi?

Ilustrasi BUMN (ChatGPT)

Badan Usaha Milik Negara (BUMN) seharusnya menjadi salah satu mesin penggerak perekonomian nasional. Selain menghasilkan keuntungan dan dividen bagi negara, BUMN memiliki peran strategis dalam menyediakan energi, transportasi, telekomunikasi, pembiayaan, serta berbagai layanan publik. Namun, besarnya aset dan luasnya jaringan usaha tidak selalu berbanding lurus dengan efisiensi dan profitabilitas.

Pada 26 Oktober 2026, Chief Operating Officer Danantara Indonesia, Dony Oskaria, mengungkapkan bahwa 52 persen dari 1.074 perusahaan dalam ekosistem BUMN mengalami kerugian hingga Rp23 triliun per tahun. Sementara itu, struktur usaha yang berlapis diperkirakan menimbulkan inefisiensi sekitar US$2 miliar per tahun. Delapan perusahaan bahkan disebut menyumbang 97 persen dividen yang diterima Danantara.

Angka itu perlu dibaca secara proporsional. Kerugian sejumlah entitas tidak berarti seluruh BUMN mengalami kerugian. Bahkan, Danantara menyampaikan bahwa laba bersih gabungan BUMN mencapai Rp214,9 triliun pada Januari–Agustus 2026, meningkat 18,4 persen. Perbedaan tersebut menunjukkan adanya kesenjangan kinerja yang lebar di antara perusahaan negara. Persoalannya bukan semata-mata berapa besar laba yang dihasilkan, melainkan mengapa begitu banyak entitas belum mampu menciptakan nilai ekonomi secara berkelanjutan.

Mengapa BUMN Merugi?

Penyebab meruginya BUMN antara lain adalah:

Pertama, adalah struktur organisasi yang terlalu gemuk dan berlapis. Banyaknya anak perusahaan, cucu perusahaan, serta transaksi antarbadan usaha berpotensi menciptakan biaya administrasi, koordinasi, pengadaan, dan pembiayaan yang tidak diperlukan. Ketika beberapa perusahaan menjalankan fungsi serupa, negara berisiko membiayai duplikasi kegiatan tanpa memperoleh tambahan produktivitas yang sebanding.

Kedua, persoalan tata kelola dan hubungan antara pemilik dengan pengelola. Dalam agency theory yang dikembangkan antara lain oleh Michael C. Jensen dan William H. Meckling melalui tulisan Theory of the Firm, Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure, terdapat potensi perbedaan kepentingan antara pemilik perusahaan dan manajemen. Dalam BUMN, hubungan ini lebih kompleks karena kepentingan negara, masyarakat, kementerian, pemegang saham, dan direksi tidak selalu identik.

Jika indikator keberhasilan tidak jelas, pengawasan lemah, dan pertanggungjawaban tidak tegas, manajemen dapat lebih berorientasi pada ekspansi aset atau pencapaian target administratif daripada pengembalian investasi. Karena itu, persoalan BUMN tidak cukup diselesaikan dengan mengganti direksi; sistem insentif, pengawasan, dan pengukuran kinerja juga harus dibenahi.

Ilustrasi Danantara (sumber:bankbsi.co.id)

Ketiga, penugasan pelayanan publik yang tidak disertai kompensasi memadai. BUMN terkadang harus menyediakan layanan dengan tarif yang ditetapkan pemerintah, termasuk di wilayah yang secara komersial kurang menguntungkan. Penugasan semacam ini dapat dibenarkan demi kepentingan masyarakat, tetapi biayanya harus dihitung dan dibayar secara transparan. Jika mandat publik dan target komersial dicampur tanpa pemisahan akuntansi, kerugian akibat kebijakan publik dapat terlihat sebagai kegagalan operasional perusahaan.

Keempat, munculnya soft budget constraint, yaitu kondisi ketika perusahaan memperkirakan akan terus memperoleh bantuan atau penyelamatan ketika mengalami kesulitan keuangan. Konsep ini dikenal dalam kajian ekonom János Kornai. Apabila perusahaan meyakini bahwa kerugian pada akhirnya akan ditanggung negara, disiplin investasi dan pengendalian biaya dapat melemah. Bantuan negara memang terkadang diperlukan, tetapi harus disertai persyaratan restrukturisasi, target pemulihan, dan batas waktu yang terukur.

Menyelamatkan BUMN: Lebih dari Sekadar Merger

Langkah konsolidasi, merger, dan likuidasi yang disiapkan Danantara merupakan bagian penting dari reformasi. Namun, pengurangan jumlah entitas bukan tujuan akhir. Merger dua perusahaan yang tidak efisien tidak otomatis menghasilkan perusahaan yang efisien. Tanpa pembenahan proses bisnis, konsolidasi bahkan dapat memindahkan masalah lama ke organisasi yang lebih besar.

Karena itu, reformasi harus berlandaskan teori tata kelola perusahaan dan manajemen portofolio. Pedoman OECD tentang Tata Kelola BUMN 2024 menekankan profesionalisasi kepemilikan, akuntabilitas, integritas, serta kejelasan peran negara sebagai pemilik dan regulator.

Pertama, setiap BUMN perlu dikelompokkan berdasarkan mandat dan prospek usahanya: perusahaan komersial, penyedia layanan publik, perusahaan strategis, dan perusahaan yang tidak lagi memiliki alasan ekonomi untuk dipertahankan. Perusahaan komersial harus dinilai melalui profitabilitas, arus kas, produktivitas aset, dan imbal hasil modal. Sementara itu, perusahaan dengan mandat pelayanan publik perlu dinilai pula berdasarkan cakupan layanan, keterjangkauan tarif, dan manfaat sosialnya.

Kedua, penugasan pemerintah harus menggunakan kontrak pelayanan publik yang jelas. Pemerintah perlu menetapkan keluaran yang harus dicapai, standar layanan, besaran kompensasi, serta mekanisme audit. Dengan cara ini, BUMN tidak dipaksa menanggung biaya kebijakan publik secara tersembunyi, sedangkan pemerintah tetap dapat mempertanggungjawabkan penggunaan anggaran kepada masyarakat.

Ketiga, manajemen harus menerapkan disiplin modal. Investasi baru perlu melalui evaluasi kelayakan, analisis risiko, dan pengujian skenario terburuk. Proyek yang terus merugi harus dievaluasi secara berkala, bukan dipertahankan hanya karena biaya yang telanjur dikeluarkan. Direksi juga perlu memiliki kontrak kinerja yang menghubungkan remunerasi dengan hasil jangka panjang, bukan sekadar pertumbuhan pendapatan atau ekspansi aset.

Keempat, restrukturisasi harus mencakup audit independen atas transaksi antaranak perusahaan, utang, piutang, pengadaan, dan kewajiban kontinjensi. Temuan kerugian harus ditelusuri hingga akar masalahnya. Jika sumbernya adalah pemborosan, proses bisnis harus diperbaiki. Jika masalahnya adalah utang yang tidak berkelanjutan, restrukturisasi keuangan diperlukan. Jika perusahaan tidak memiliki prospek usaha yang layak, merger atau likuidasi dapat menjadi pilihan.

Bagaimana ke Depan

Danantara perlu menerbitkan dasbor kinerja BUMN secara berkala yang memuat laba-rugi, arus kas, utang, produktivitas aset, dividen, penugasan publik, dan hasil restrukturisasi. Data tersebut harus dapat dibandingkan dari tahun ke tahun sehingga publik dapat mengukur apakah penghematan benar-benar terealisasi.

Reformasi juga harus menjamin seleksi direksi berdasarkan kompetensi, mengurangi intervensi yang tidak transparan, serta memperkuat audit dan pengawasan risiko. Perampingan perusahaan perlu disertai perlindungan pekerja melalui pelatihan ulang, penempatan kembali, dan perencanaan tenaga kerja yang bertanggung jawab.

Pada akhirnya, ukuran keberhasilan reformasi BUMN bukan berapa banyak perusahaan yang ditutup, melainkan berapa besar nilai ekonomi dan manfaat publik yang berhasil diciptakan. Negara tidak harus mempertahankan setiap badan usaha, tetapi juga tidak boleh mengorbankan layanan strategis hanya demi mengejar keuntungan jangka pendek.

BUMN yang sehat adalah perusahaan yang mampu mengelola modal secara efisien, mempertanggungjawabkan setiap penugasan, dan memberikan manfaat yang terukur kepada masyarakat. Tanpa pembenahan tata kelola, disiplin investasi, dan transparansi, restrukturisasi hanya berisiko menjadi perubahan bentuk organisasi. Namun, dengan reformasi yang konsisten, BUMN dapat bertransformasi dari beban potensial keuangan negara menjadi instrumen produktif pembangunan nasional.