Saat ULN Publik Naik, Kemana Larinya?
Dosen STIES Mitra Karya Bekasi dan Pelaku Usaha
·waktu baca 5 menit
Tulisan dari Dr Eko Setiobudi, SE, ME tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarBank Indonesia menyampaikan bahwa posisi Utang Luar Negeri (ULN) Indonesia pada Agustus 2026 mencapai US$459,3 miliar, meningkat 5,6 persen dibandingkan periode yang sama tahun sebelumnya. Kenaikan ini terutama dipengaruhi oleh peningkatan ULN publik, baik pemerintah maupun bank sentral, sementara ULN swasta justru mengalami penurunan. Tambahan ULN publik ini mengartikan bahwa negara membiayai pembangunan ketika kebutuhan belanja publik semakin besar.
Berdasarkan data BI, ULN pemerintah pada Agustus 2026 mencapai US$220,9 miliar, tumbuh 3,3 persen secara tahunan. Sebaliknya, ULN swasta berada pada US$195,6 miliar, terkontraksi 0,8 persen secara tahunan.
Dengan demikian, kenaikan ULN Indonesia bukan disebabkan oleh lonjakan utang perusahaan swasta. Justru sektor publik menjadi sumber utama pertumbuhan ULN. BI menyebut peningkatan ULN pemerintah terutama dipengaruhi oleh aliran masuk pada Surat Berharga Negara (SBN), yang menunjukkan investor masih memiliki kepercayaan terhadap prospek ekonomi Indonesia.
Struktur tersebut belum menunjukkan kondisi krisis. Rasio ULN terhadap PDB pada Agustus 2026 berada pada 30,9 persen, dengan ULN pemerintah dan swasta sama-sama didominasi utang jangka panjang. Namun, angka tersebut tetap menyisakan pertanyaan fundamental, mengapa kebutuhan pembiayaan publik Indonesia semakin membutuhkan utang?
Alokasi pembiayaan ULN publik dapat dilihat dari sektor yang menerima manfaat pembiayaan ULN pemerintah. BI mencatat ULN pemerintah digunakan untuk membiayai berbagai sektor ekonomi. Porsi terbesar adalah jasa kesehatan dan kegiatan sosial sebesar 22,0 persen, disusul administrasi pemerintahan, pertahanan dan jaminan sosial wajib sebesar 20,7 persen, jasa pendidikan 16,2 persen, konstruksi 11,4 persen, serta transportasi dan pergudangan 8,5 persen. Komposisi tersebut memperlihatkan bahwa utang pemerintah tidak hanya digunakan untuk membiayai proyek fisik. Ada pula pembiayaan yang berkaitan dengan pendidikan, kesehatan, perlindungan sosial dan pelayanan publik.
Dalam konteks ini kita perlu membedakan antara utang produktif dan utang yang hanya menutup kekurangan anggaran. Utang untuk membangun jalan, jaringan listrik, pelabuhan, sekolah, rumah sakit atau infrastruktur digital berpotensi menghasilkan manfaat ekonomi dalam jangka panjang. Tetapi apabila utang semakin banyak digunakan untuk membiayai belanja yang tidak meningkatkan kapasitas produksi atau penerimaan negara, ruang fiskal dapat semakin sempit.
Pembiayaan ULN pemerintah memang memiliki berbagai sumber, termasuk kreditur bilateral, multilateral, komersial dan terutama instrumen pasar seperti SBN yang dimiliki investor nonresiden. BI secara eksplisit menyebut peningkatan ULN pemerintah Agustus 2026 terutama dipengaruhi oleh aliran masuk SBN.
Peningkatan ULN publik ini tentunya mengambarkan persoalan fiskal yang lebih mendasar. APBN pada dasarnya memiliki tiga fungsi utama, yakni alokasi, distribusi dan stabilisasi. Karena kebutuhan belanja negara dapat lebih besar daripada penerimaan pada suatu tahun anggaran, pemerintah dapat menggunakan pembiayaan utang untuk menutup defisit.
Data APBN 2026, pemerintah merancang defisit sebesar Rp638,8 triliun atau 2,48 persen PDB. Dengan kata lain, penerimaan negara memang tidak dirancang untuk membiayai seluruh belanja negara. Sebagian kebutuhan harus ditutup melalui pembiayaan.
Dalam teori fiskal Keynesian, defisit tidak selalu buruk. Ketika perekonomian membutuhkan stimulus, pemerintah dapat meningkatkan belanja melalui defisit untuk menjaga permintaan agregat, investasi dan kesempatan kerja. Tetapi teori Ricardian equivalence memberikan perspektif berbeda. Utang pemerintah pada akhirnya merupakan kewajiban yang harus dibayar melalui pajak masa depan atau penyesuaian belanja. Artinya, utang hari ini dapat menjadi beban fiskal generasi mendatang apabila tidak menghasilkan peningkatan kapasitas ekonomi.
Sementara itu, konsep debt sustainability menekankan bahwa pertumbuhan ekonomi harus mampu mengimbangi biaya utang. Selama pertumbuhan ekonomi nominal berada di atas biaya efektif utang dan defisit dapat dikendalikan, rasio utang terhadap PDB relatif lebih mudah dipertahankan. Sebaliknya, jika bunga meningkat sementara pertumbuhan melemah, beban pembayaran utang akan semakin berat.
Karena itu, pertanyaan sebenarnya bukan “bolehkah pemerintah berutang?”, melainkan “untuk apa pemerintah berutang dan apakah manfaat ekonominya lebih besar daripada biaya utangnya?”
Selain itu ada persoalan lain yang perlu diperhatikan. Ketika pemerintah semakin agresif menarik dana dari pasar domestik, terdapat potensi crowding out, yaitu kondisi ketika kebutuhan pembiayaan pemerintah menyerap likuiditas sehingga ruang pembiayaan bagi sektor swasta menjadi lebih terbatas atau biaya dananya meningkat. Namun kondisi ini tidak boleh disimpulkan secara otomatis. Sistem keuangan Indonesia masih memiliki ruang intermediasi, dan pemerintah juga menggunakan sumber pembiayaan eksternal.
Yang perlu dijaga adalah keseimbangan antara kebutuhan pembiayaan negara dan kebutuhan investasi sektor swasta. Oleh sebab itu, beberapa hal yang harus mendapatkan porsi perhatian lebih oleh pemerintah seiring dengan meningkatnya ULN publik ini adalah:
Pertama, utang harus diarahkan semakin kuat kepada belanja produktif yang meningkatkan produktivitas, seperti infrastruktur, pendidikan, kesehatan, energi dan konektivitas.
Kedua, pemerintah perlu memperkuat tax ratio dan basis penerimaan negara. APBN yang terlalu bergantung pada utang menunjukkan bahwa kapasitas fiskal dari sisi penerimaan masih perlu diperbesar.
Ketiga, pembiayaan pembangunan perlu semakin banyak menggunakan creative financing dan kerja sama pemerintah-swasta, sehingga seluruh kebutuhan investasi tidak dibebankan kepada APBN. Pemerintah sendiri telah menempatkan pengendalian rasio utang, peningkatan penerimaan dan pembiayaan non-APBN sebagai bagian dari strategi pengelolaan risiko fiskal.
Keempat, pinjaman dari lembaga multilateral seperti Bank Dunia harus dipilih berdasarkan nilai tambah ekonomi, bukan sekadar karena tersedia.
Kelima, pemerintah harus memperkuat transparansi mengenai cost-benefit setiap utang, sehingga masyarakat dapat mengetahui proyek apa yang dibiayai, berapa biayanya, kapan menghasilkan manfaat dan bagaimana utang tersebut akan dilunasi.
Dengan demikian, angka US$459,3 miliar bukan sekadar angka utang. Ia merupakan cermin dari kebutuhan pembiayaan ekonomi Indonesia yang terus berkembang. Selama utang publik digunakan untuk membangun kapasitas produktif dan dikelola dengan disiplin fiskal, utang dapat menjadi instrumen pembangunan.
Tetapi apabila utang semakin digunakan untuk menutup kelemahan struktural penerimaan negara dan membiayai belanja yang tidak menghasilkan kapasitas ekonomi baru, maka masalahnya bukan lagi sekadar besar kecilnya rasio utang. Masalahnya adalah apakah Indonesia sedang menggunakan utang untuk membangun masa depan, atau sedang menggunakan masa depan untuk membayar kebutuhan hari ini. Inilah salah satu pekerjaan rumah pemerintah dalam mengelola kebijakan fiskal negara.