Konsolidasi Demokrasi Pasca Pemisahan Pemilu Nasional dan Lokal

Gedung Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia. Foto: Endrianto Bayu

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 135/PUU-XXII/2024 memberikan tafsir baru terhadap model keserentakan penyelenggaraan pemilu dan pilkada di Indonesia. Jauh sebelum Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024, sesungguhnya MK pernah menetapkan enam model keserentakan pemilu dan pilkada yang tertuang dalam Putusan Nomor 55/PUU-XVII/2019.

Pada saat itu, MK masih berpendirian bahwa pemilu dan pilkada merupakan dua rezim yang berbeda. Baru pasca terbitnya Putusan Nomor 85/PUU-XX/2022, MK menyatakan pemilu dan pilkada sebagai satu kesatuan rezim sehingga tidak relevan dilakukan pembedaan diantara keduanya. Begitu pula implikasi kewenangan MK dalam mengadili perselisihan hasil pilkada yang awalnya inkonstitusional, pun berubah menjadi konstitusional.

Keserentakan Pemilu dan Pilkada

Keserentakan pemilu dan pilkada memiliki dinamika kebijakan hukum yang bisa dibilang cukup kompleks. Bahkan selama ini, tiap penyelenggaraan pemilu dan pilkada acapkali menggunakan model yang berbeda-beda. Terus bergantinya model tersebut merupakan evolusi untuk menemukan kemapanan sistem terbaik dalam penyelenggaraan pemilu—dan pilkada—yang sejalan dengan nilai demokrasi.

Meski di lain sisi terdapat beberapa kalangan yang beranggapan apapun modelnya tidak terlalu dipentingkan, sepanjang tahapan pemilu dan pilkada diselenggarakan sesuai prinsip demokrasi. Anggapan ini sah-sah saja, namun tetap tidak dapat mengabaikan pentingnya desain model keserentakan yang ideal, mengingat model tersebut secara langsung akan memengaruhi efektivitas pemerintahan, efisiensi anggaran, serta kualitas partisipasi politik rakyat.

Perdebatan antara model pemilu nasional serentak (presiden dan legislatif) yang dipisahkan dari pilkada serentak daerah, atau penggabungan keduanya dalam satu momentum elektoral, sejatinya mencerminkan tarik-menarik antara efektivitas teknis penyelenggaraan dan jaminan terhadap prinsip representasi politik yang adil dan setara.

Dalam konteks ini, berbagai putusan MK—seperti Putusan Nomor 55/PUU-XVII/2019 dan Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024 —telah memberi arah konstitusional mengenai pentingnya penataan ulang sistem keserentakan yang lebih rasional dan terstruktur. Oleh karena itu, penyusunan ulang model keserentakan ke depan tidak hanya memerlukan pendekatan yuridis, tetapi juga pertimbangan politik yang matang agar pelaksanaan pemilu tingkat nasional dan daerah benar-benar mencerminkan prinsip-prinsip demokrasi substantif serta menjamin stabilitas pemerintahan di semua tingkatan.

Pemisahan Pemilu Nasional dan Lokal, Tepatkah?

Banyak pihak menafsirkan bahwa Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024 tidak konsisten bahkan dianggap bertentangan dengan Putusan Nomor 55/PUU-XVII/2019. Dalam Putusan Nomor 55/PUU-XVII/2019, sesungguhnya MK telah memberikan kebebasan kepada Pembentuk Undang-Undang untuk memilih model keserentakan penyelenggaraan pemilu dan pilkada yang berjumlah enam model.

Namun masalahnya, Putusan Nomor 55/PUU-XVII/2019 tidak ditindaklanjuti Pembentuk Undang-Undang melalui revisi UU No. 7 Tahun 2017 tentang Pemilu, bahkan hingga memasuki tahapan pemilu serentak 2024 pun belum direvisi. Dalam Putusan tersebut, MK menyimpulkan bahwa dari segi original intent konstitusi sebetulnya sama sekali tidak membedakan rezim pemilihan antara pemilu dan pilkada.

Meski dalam Putusan Nomor 55/PUU-XVII/2019 MK menolak permohonan untuk seluruhnya, namun ratio decidendi atau pertimbangan MK menjadi penting dalam menentukan desain pelaksanaan pemilu serentak di Indonesia yang sesuai dengan UUD NRI 1945. Menurut MK, adanya berbagai desain keserentakan yang mungkin dilaksanakan merupakan kebijakan Pembentuk Undang-Undang untuk memilihnya. Sehingga desain keserentakan tersebut merupakan kebijakan hukum terbuka (open legal policy). Namun demikian dalam memutuskan model mana yang akan digunakan oleh Pembentuk Undang-Undang harus memperhatikan desain konstitusional yang telah ditetapkan MK.

Dalam Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024, MK telah menetapkan model pemilihan yang dinilai lebih demokratis dan berkeadilan, yaitu “Pemilihan umum serentak nasional untuk memilih anggota DPR, DPD, Presiden/Wakil Presiden; dan beberapa waktu setelahnya dilaksanakan Pemilihan umum serentak lokal untuk memilih anggota DPRD Provinsi, anggota DPRD Kabupaten/Kota, pemilihan Gubernur, dan Bupati/Walikota.”

Apabila mencermati ratio decidendi Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024, ada sejumlah poin penting yang hendak ditegaskan oleh MK, yaitu: (1) penting untuk menata proporsionalitas beban KPU, Bawaslu, dan DKPP dalam penyelenggaraan pemilu tingkat nasional dan daerah; (2) memudahkan pembinaan kader partai politik yang berkontestasi dalam pemilihan; dan (3) memudahkan partisipasi pemilih dalam memperhatikan figur dan tawaran program kerja para calon saat kampanye, baik di tingkat nasional maupun daerah.

Dalam menetapkan konstitusionalitas pemisahan pemilihan antara pemilu nasional dengan lokal, para hakim MK nampak berangkat dari evaluasi penyelenggaraan pemilu dan pilkada serentak yang telah digelar sebelum-sebelumnya, utamanya pada 2019 dan 2024. Evaluasi serupa juga pernah diterapkan MK saat mengadili perkara Nomor 55/PUU-XVII/2019 sesuai dengan kondisi objektif penyelenggaraan pemilu 2019, yang kemudian MK menetapkan enam model keserentakan pemilu dan pilkada.

Kita harus memaknai Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024 sebagai rekayasa konstitusional (constitutional engineering) untuk mengonsolidasikan tatanan pemilu dan pilkada agar menjadi tertata dan lebih baik kedepannya. Rekayasa itu amat penting guna menemukan model pelaksanaan terbaik dari sistem penyelenggaraan pemilu dan pilkada yang demokratis, efektif, dan bermakna.

Perbaikan sistem penyelenggaraan pemilu tersebut dapat dimaknai utamanya terhadap dua hal, yaitu: (1) memudahkan partisipasi pemilih dalam menggunakan hak pilih baik tingkat nasional maupun lokal; dan (2) memperhatikan beban penyelenggara pemilu (KPU, Bawaslu, dan DKPP) agar menjadi lebih optimal.

Selama ini, penyelenggaraan Pemilu 2019 dan 2024, acapkali memberikan beban yang cukup besar bagi pemilih dan penyelenggara pemilu. Hal ini bisa dianalisis dari sisi pemilih dan dari sisi penyelenggara pemilu.

Dari sisi pemilih, tentunya mereka akan kesulitan mencermati figur dan program kerja yang ditawarkan sebagai akibat banyaknya alternatif calon. Seperti yang terjadi pada pemilu 2024, pemilih banyak terfokus pada figur dan program capres/cawapres beserta isu-isu nasional ketimbang isu lokal. Alhasil, isu-isu daerah terasa tenggelam tidak mendapat porsi sorotan publik secara memadai. Padahal dalam pemilu saat itu juga sedang berlangsung pemilihan anggota DPRD yang notabene bagian dari pemerintahan daerah.

Sedangkan, dari sisi penyelenggara pemilu, sebagaimana yang terjadi di tahun 2024, mereka tidak bisa bekerja secara optimal menjalankan keserentakan pemilu dan pilkada akibat waktu penyelenggaraan yang saling berdempetan. Implikasinya, persiapan teknis dan sumber daya menjadi terbagi, bahkan menimbulkan kelelahan ekstrem yang berdampak pada kualitas penyelenggaraan serta meningkatnya potensi sengketa dan pelanggaran pemilu.

Konsolidasi Demokrasi

Upaya mengonsolidasikan demokrasi harus dilakukan untuk memperkuat sistem penyelenggaraan pemilu secara menyeluruh. Oleh karenanya, Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024 wajib ditindaklanjuti oleh Pembentuk Undang-Undang (in casu Presiden dan DPR). Tidak boleh ada upaya sekecil apa pun dari Pembentuk Undang-Undang untuk menganulir Putusan MK tersebut. Sebab, secara prinsip, putusan MK bersifat final and binding sebagaimana ketentuan Pasal 24C UUD NRI 1945.

Untuk menindaklanjuti Putusan Nomor 135/PUU-XXII/2024, terbuka peluang dilakukannya perbaikan legislasi melalui kodifikasi antara Undang-Undang Pemilu dan Undang-Undang Pilkada. Dengan kata lain, menyatukan kedua undang-undang tersebut ke dalam satu kesatuan regulasi mengenai pemilihan umum (election code). Meskipun langkah legislasi ini belum tentu secara otomatis menjamin reformasi komprehensif atas praktik penyelenggaraan pemilu, setidaknya menjadi pijakan awal dalam membenahi sistem dasar penyelenggaraan pemilu sesuai prinsip demokrasi konstitusional.

Isu penting yang harus disikapi saat ini perihal pilihan model transisional untuk pemilihan anggota DPRD dan kepala daerah, mengingat pemilu daerah baru dapat dilaksanakan pada tahun 2031. Artinya, akan terjadi kekosongan jabatan anggota DPRD pada rentang 2029–2031 dan kepala daerah pada rentang 2030–2031.

Terkait kondisi itu, menurut penulis, opsi yang efisien adalah perpanjangan masa jabatan anggota DPRD dan kepala daerah yang ditetapkan melalui undang-undang. Meskipun awalnya masa jabatan mereka ditetapkan selama lima tahun, dalam konteks transisional, perpanjangan tersebut dapat dilegalkan dalam undang-undang kodifikasi pemilu. Dengan demikian, legitimasi politik dari rakyat tetap terjaga.

Kendati demikian, menurut penulis, model perpanjangan ini harus disertai dengan batasan dan konsekuensi yang jelas. Misalnya, kepala daerah dan anggota DPRD yang diperpanjang secara otomatis tidak diperkenankan mencalonkan diri kembali dalam pemilu daerah tahun 2031. Jika mereka tetap ingin mencalonkan diri, maka wajib mengundurkan diri pada tahun 2029. Penetapan konsekuensi hukum seperti ini sangat rasional guna mencegah potensi penyalahgunaan kekuasaan.

Alternatif lain adalah penyelenggaraan pemilu daerah transisi, yaitu pemilu bagi anggota DPRD dan kepala daerah dengan masa jabatan singkat selama 2,5 tahun—tidak genap lima tahun—karena sifatnya hanya sebagai pengisi kekosongan sementara (transisional). Namun, model ini tidak efisien dari sisi waktu, pembiayaan negara, dan beban kerja penyelenggara pemilu, yang akan menyerupai kepadatan Pemilu 2024.

Urgensi konsolidasi demokrasi ini harus diiringi dengan pengawasan dan partisipasi publik yang bermakna. Sebab, reformasi sistem kepemiluan sangat erat kaitannya dengan hak politik warga negara (citizen’s political right) untuk turut serta dalam pemilu (the right to vote). Tanpa keterlibatan aktif masyarakat, konsolidasi demokrasi berisiko menjadi prosedural semata dan kehilangan makna substantifnya, bahkan membuka peluang terjadinya penyimpangan oleh aktor kekuasaan.