Negara dan Logika Penguasaan Tanah

Tanah Persawahan. Foto: Endrianto Bayu (Malang).

Bulan lalu sempat jadi perbincangan publik mengenai pernyataan Menteri ATR/BPN, Nusron Wahid, perihal tanah yang dimiliki negara. Harus ditegaskan bahwa pernyataan itu salah secara normatif karena tidak ada norma perundang-undangan yang mengatur bahwa negara “pemilik atas tanah”.

Pernyataan semacam itu sebetulnya tidak mencuat sekali, tapi telah berkali-kali. Seperti yang terjadi ketika penggusuran warga di Pulau Rempang yang tidak punya sertifikat tanah, seolah-olah tanah yang didiami warga Rempang tersebut bisa diambil negara. Sama halnya dengan kasus agraria di Pakel, Banyuwangi, yang menyebabkan konflik dengan petani setempat.

Pernyataan kepemilikan tanah oleh negara bahkan telah ada ketika berkuasanya rezim kolonial Belanda yang menerapkan asas domein verklaring. Asas itu menjadi dasar legitimasi rezim kolonial untuk merebut tanah warga saat itu secara sewenang-wenang. Sebab tanah warga yang tidak ada bukti kepemilikan akan secara otomatis bisa direbut pemerintah kolonial atas nama tanah milik negara.

Pasca kemerdekaan, asas domein verklaring tidak lagi diterapkan seiring diberlakukannya UU No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (“UUPA”). Namun, jika negara kembali memposisikan diri sebagai pemilik tanah, pola pikir yang mirip dengan domein verklaring berpotensi hidup kembali. Karena itu, pandangan seperti yang dikemukakan Menteri ATR/BPN bahwa tanah dimiliki negara patut diwaspadai agar tidak menjadi bola liar yang menghidupkan doktrin lama (asas domein verklaring) dalam bentuk hukum model baru.

Negara Bukan “Pemilik” Tanah

Pernyataan Menteri ATR/BPN sesungguhnya sangat mudah untuk dibantah hanya dengan memahami pengaturan yang termuat dalam Pasal 33 UUD NRI 1945 dan UUPA. Dalam disiplin hukum pertanahan nasional pun telah dikenal empat hierarki atau jenjang hak penguasaan tanah yang meliputi: hak bangsa Indonesia atas tanah; hak menguasai dari negara atas tanah; hak ulayat masyarakat hukum adat; dan hak perseorangan atas tanah.

Derajat tertinggi dalam hierarki hak penguasaan tanah adalah hak bangsa Indonesia atas tanah. Hak ini bersifat kolektif dan melekat pada seluruh rakyat Indonesia sebagai satu kesatuan bangsa.

Kemudian keberadaan “negara” pada derajat kedua mencerminkan penguasaan tanah sebagaimana ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945 yang menyatakan “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar­besar kemakmuran rakyat.” Pandangan itu juga pernah dianalisis pula oleh Muhammad Bakri dalam disertasi dan bukunya bahwa hubungan antara negara dengan bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya adalah hubungan penguasaan, bukan kepemilikan.

Dalam studi konstitusionalisme agraria, antara “dikuasai” dan “dimiliki” adalah dua konsep yang amat jauh berbeda. Makna “dikuasai” mendudukkan negara dalam konteks kepentingan publik, yang di dalamnya memuat berbagai kepentingan rakyat kolektif dan memuat unsur kepentingan umum. Sedangkan makna “dimiliki” lebih lekat dikontekskan pada hal yang “privat”, seperti halnya sertifikat hak milik (SHM) dalam konteks hak perseorangan atas tanah.

Secara konstitusional pun terdapat tafsir Mahkamah Konstitusi dalam Putusan No. 001-021-022/PUU-I/2003 yang secara expressis verbis menegaskan penguasaan negara bukan berarti kepemilikan dalam arti privat. Dari sini, nampak jelas yang dimaksud dalam Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945 adalah negara dalam kapasitasnya sebagai organ atau badan yang “menguasai”, bukan “memiliki”. Bahkan secara normatif, tafsir gramatikal itu telah terakomodasi dalam Penjelasan Umum UUPA dan undang-undang sektoral.

Makna penguasaan negara atas tanah juga tidak bersifat absolut, melainkan tunduk pada sejumlah batasan konstitusional seperti hak masyarakat hukum adat dan hak perseorangan. Pun andaikata instansi pemerintah memerlukan penggunaan tanah secara fisik, tanah tersebut tidak serta statusnya berubah menjadi hak milik negara yang bersumber dari hak menguasai negara.

Hal ini berarti negara tidak dapat semena-mena mengambil alih tanah tanpa proses hukum yang adil, transparan, dan menghormati hak partisipasi masyarakat. Jika logika kepemilikan dipaksakan, maka akan muncul praktik penggusuran yang dilegitimasi secara sepihak oleh kekuasaan, yang pada gilirannya bertentangan dengan konstitusi.

Konflik Pertanahan

Setidaknya dalam satu dekade terakhir, konflik pertanahan banyak terjadi melibatkan tiga unsur, yakni antara masyarakat, pemerintah, dan swasta. Ketiganya memiliki pertautan hubungan yang jelas, bahwa masyarakat menjadikan tanah sebagai sumber kehidupan seperti sebagai alas tempat tinggal, kegiatan pertanian, perkebunan, dan sumber mata air.

Di lain sisi swasta memiliki kepentingan industrialisasi yang acapkali membutuhkan lahan luas. Sebut saja untuk pembangunan kebun sawit, pertambangan, dan kawasan industri. Pemerintah dalam kedudukan demikian menjadi pihak pengawas dan mengeluarkan segala bentuk izin pertanahan, baik bagi masyarakat maupun swasta.

Konflik pertanahan memang sudah ada bahkan sejak Indonesia merdeka. Bahkan secara yuridis, konflik pertanahan saat ini makin problematik karena dilegitimasi melalui perangkat hukum—berupa peraturan perundang-undangan (autocratic legalism).

Misalnya, rezim awal Pemerintahan Jokowi-JK pernah menetapkan Perpres No. 1/2015 tentang Penanganan Dampak Sosial Kemasyarakatan Pembangunan Waduk Jatigede. Perpres itu menjadi produk hukum yang banyak ditolak warga karena menjadi dasar pembebasan lahan dan relokasi masyarakat yang telah melahirkan pelanggaran HAM. Sekalipun dalih Perpres itu atas nama kepentingan umum (public interest).

Konflik agraria banyak terjadi akibat logika pemangku kebijakan yang menjadikan tanah layaknya properti yang dimiliki langsung oleh negara (dalam hal ini pemerintah), sehingga negara kerap bertindak secara sewenang-wenang. Bahkan selama ini, perebutan dan konflik pertanahan yang dilakukan negara dengan melibatkan swasta menggunakan dalih kepentingan umum.

Konflik agraria banyak terjadi seiring masifnya Proyek Strategis Nasional (PSN) yang selama ini dijalankan dengan mengatasnamakan prinsip kepentingan umum. Ironisnya, meski diklaim sesuai kepentingan umum, pelaksanaannya jauh dari yang dikehendaki publik. Bahkan beberapa PSN rentan terjadi kriminalisasi dan pelanggaran HAM, memperparah hak hidup layak masyarakat, serta meminggirkan masyarakat rentan seperti masyarakt adat. Contohnya seperti di Rempang, Pulau Komodo, dan Wadas.

Logika negara sebagai pemilik langsung atas tanah merupakan cara berpikir yang sesat dan inkonstitusional. Padahal, sebelum negara ini berdiri, tanah banyak dikelola langsung oleh masyarakat adat yang pengelolaannya jauh lebih arif.

Dalam menafsirkan hak menguasai negara, kita harus berpegang teguh pada tafsir Mahkamah Konstitusi yang menjabarkan ke dalam lima fungsi, yaitu: mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuurdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Berdasarkan Putusan MK Nomor 3/PUU-VIII/2010, salah satu tolok ukur kemakmuran rakyat yakni tingkat partisipasi rakyat dalam menentukan manfaat SDA serta penghormatan terhadap hak rakyat secara turun temurun dalam memanfaatkan SDA.

Menata Kembali Reforma Agraria

Permasalahan yuridis saat ini, keberadaan UUPA makin terdegradasi dengan berbagai undang-undang sektoral yang ekstraktif dan tidak sejalan dengan semangat reforma agraria, bahkan mengikis keadilan sosial. Seperti UU Minerba, UU Pengadaan Tanah, dan UU Cipta Kerja. Hal itu dijustifikasi Abrar Saleng bahwa hak menguasai negara acapkali ditafsirkan berbeda oleh tiap undang-undang meskipun menggunakan dasar konstitusional Pasal 33 ayat (3) UUD NRI 1945.

Hal mendesak saat ini adalah menumbuhkan kembali komitmen reforma agraria yang sebelumnya jalan di tempat dan cenderung regresif. Sejak awal, semangat reforma agraria adalah redistribusi tanah yang adil dan legalisasi aset bagi masyarakat yang selama ini terpinggirkan, seperti petani gurem dan masyarakat hukum adat.

Namun yang terjadi, kebijakan pertanahan acapkali lebih menguntungkan korporasi besar dan elite politik. Reforma agraria seharusnya tidak hanya dipahami sebagai program sertifikasi tanah semata, tetapi juga mencakup penataan ulang struktur penguasaan tanah, pemberdayaan masyarakat dalam pengelolaan sumber daya agraria, dan perlindungan terhadap lingkungan hidup.

Perlu ada koreksi mendasar pada desain kebijakan pertanahan nasional dengan mengembalikan roh UUPA sebagai payung hukum kebijakan agraria dan meninjau ulang seluruh undang-undang sektoral yang bertentangan dengan prinsip keadilan agraria. Negara juga harus membuka ruang partisipasi masyarakat secara luas dalam perumusan kebijakan pertanahan, termasuk memberikan jaminan hukum bagi hak ulayat masyarakat adat.

Reforma agraria bukan proyek teknokratis, melainkan agenda politik hukum yang menentukan arah hubungan negara dengan rakyatnya. Jika negara kembali menempatkan diri hanya sebagai “pemilik” tanah, maka konflik agraria akan terus berulang dan cita-cita keadilan sosial Pasal 33 UUD NRI 1945 akan semakin menjauh. Menata ulang logika penguasaan tanah sesuai prinsip konstitusionalisme agraria untuk mewujudkan kemakmuran rakyat menjadi langkah mutlak untuk mengakhiri lingkaran sengketa dan ketidakadilan agraria di negeri ini.