Dinamika Regulasi Pemilihan Umum dan Implikasinya Terhadap Kinerja Legislator
Mahasiswi Universitas Muhammadiyah Surabaya
·waktu baca 5 menit
Tulisan dari Fadia Azzahra Salsabilla tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarRegulasi pemilihan umum merupakan arsitektur krusial yang tidak hanya menentukan tata cara perebutan kekuasaan, tetapi juga mengonstruksi pola perilaku, prioritas kerja, dan efektivitas kelembagaan para legislator setelah terpilih. Dalam sistem demokrasi perwakilan Indonesia, kerangka hukum pemilu—yang tertuang dalam Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum, Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2019 jo. UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang MD3 (UU MD3), serta berbagai Putusan Mahkamah Konstitusi—secara langsung membingkai insentif politisi di parlemen. Keterhubungan antara regulasi pemilu dan kinerja Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) serta Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) tercermin pada pelaksanaan tiga fungsi konstitusional utamanya: legislasi, anggaran, dan pengawasan.
Meskipun perbaikan kerangka regulasi ditujukan untuk memperkuat kedaulatan rakyat dan stabilitas sistem presidensial, dinamika sistem pemilu kontemporer justru melahirkan efek samping sistemik. Muncul disorientasi peran legislator yang terjepit di antara tuntutan konstituen di daerah pemilihan (dapil) dan kendali oligarkis partai politik. Analisis mendalam terhadap regulasi pemilu menunjukkan bahwa pilihan tata kelola pemilu berdampak langsung terhadap efektivitas legislasi, independensi pengawasan, serta kualitas representasi politik di Indonesia.
Penerapan sistem proporsional terbuka berbasis suara terbanyak secara penuh sejak Pemilu 2009—yang dikukuhkan melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 22-24/PUU-VI/2008—mengubah secara mendasar logika kompetisi politik di Indonesia. Dalam sistem ini, keterpilihan seorang calon anggota legislatif (caleg) tidak lagi ditentukan oleh nomor urut yang ditetapkan partai, melainkan oleh perolehan suara personal secara langsung dari pemilih. Secara teoritis, norma ini dirancang untuk meningkatkan legitimasi demokratis dan mendekatkan wakil rakyat dengan konstituennya. Namun, dalam praktiknya, mekanisme ini menciptakan alur insentif yang secara langsung memengaruhi perilaku politisi di parlemen.
Ketika penentuan kursi didasarkan pada perolehan suara individu, kompetisi tidak lagi terjadi secara kolektif antarpartai politik, melainkan bergeser menjadi persaingan intraseluler antarcalon dalam satu partai dan daerah pemilihan yang sama. Pergeseran ini melahirkan fenomena kanibalisme politik, di mana caleg terdorong mengalokasikan modal logistik yang sangat masif guna memenangkan persaingan internal. Kebutuhan finansial yang melonjak melahirkan politik biaya tinggi (high-cost politics) dan komersialisasi kandidasi. Kondisi ini mengubah strategi rekrutmen partai politik, di mana partai cenderung mengabaikan aspek kapasitas teknis-hukum dan integritas ideologis, lalu mengalihkan prioritas rekrutmen kepada figur pengumpul suara (vote-getters) seperti pesohor, influencer digital, serta pemilik modal (oligarki).
Pada tahap hilir, hadirnya legislator yang minim kompetensi substantif mengakibatkan disorientasi peran parlemen. Tugas-tugas konstitusional di bidang legislasi, anggaran, dan pengawasan kerap dikesampingkan karena konsentrasi waktu dan resources legislator terserap untuk mengembalikan modal politik, memelihara jaringan patronase di dapil, serta mengamankan basis pemilih demi pemilu berikutnya.
Kinerja fungsi legislasi DPR sering mendapat sorotan publik akibat ketidakmampuan mencapai target Program Legislasi Nasional (Prolegnas) serta rendahnya kualitas substansi undang-undang yang dihasilkan. Regulasi pemilu berkontribusi secara signifikan terhadap penurunan produktivitas ini melalui dua mekanisme utama: defisit kompetensi legislatif hasil rekrutmen politik yang pragmatis dan disrupsi siklus pemilu (political cycle).
Dampak dari disrupsi siklus pemilu sangat nyata pada tahun-tahun menjelang pemungutan suara. Ketika memasuki tahun politik, aktivitas legislatif mengalami kemerosotan tajam karena mayoritas anggota DPR yang mencalonkan diri kembali (incumbent) memindahkan fokus kerjanya secara masif dari Gedung Parlemen ke daerah pemilihan. Fenomena ini menyebabkan rapat-rapat komisi dan panitia khusus kerap kehilangan kuorum, yang mengakibatkan penundaan pembahasan Rancangan Undang-Undang (RUU) prioritas secara berulang.
Untuk menutupi ketertinggalan target menjelang akhir masa jabatan, DPR dan Pemerintah kerap mengambil jalan pintas melalui mekanisme pembentukan undang-undang yang tergesa-gesa (rushed legislation). Proses ini ditandai oleh hilangnya norma-norma demokratis yang tidak tertulis (unwritten democratic norms), seperti keharusan menahan diri dalam menggunakan hak prerogatif institusional (institutional forbearance) dan pengakuan terhadap legitimasi lawan politik (mutual toleration). Pembahasan undang-undang dilakukan secara tertutup, memangkas ruang partisipasi publik yang bermakna (meaningful participation), serta mengabaikan analisis dampak regulasi. Kombinasi antara defisit kompetensi anggota dan pembahasan yang terburu-buru menghasilkan produk hukum yang cacat secara prosedural maupun substantif, sehingga sangat rentan dibatalkan melalui uji materi di Mahkamah Konstitusi.
Fungsi pengawasan DPR terhadap jalannya pemerintahan mengalami degradasi yang mendalam akibat pengaruh arsitektur pemilu dan konsolidasi kekuasaan. Idealnya, regulasi pemilu memfasilitasi mekanisme saling mengontrol dan mengimbangi (checks and balances) antara cabang kekuasaan eksekutif dan legislatif. Namun, kombinasi antara tingginya biaya pemilu, sistem proporsional terbuka, dan ambang batas parlemen justru memicu pembentukan koalisi kartel yang sangat gemuk di parlemen.
Partai-partai politik di parlemen cenderung mengamankan posisi dalam koalisi pemerintahan untuk mengakses sumber daya kekuasaan negara demi membiayai mesin politik dan kampanye pemilu berikutnya. Dinamika ini mengubah orientasi pengawasan parlemen dari yang seharusnya kritis-konstruktif menjadi sekadar fungsi afirmatif. Parlemen bergeser dari artikulator kepentingan rakyat menjadi instrumen legitimasi atau perpanjangan tangan dari agenda eksekutif. DPR kerap menyetujui kebijakan strategis, anggaran negara, serta pencalonan pejabat publik tanpa melalui proses audit atau penelaahan yang mendalam. Sikap kritis individu legislator sering kali diredam oleh pimpinan fraksi dan partai melalui ancaman pergeseran komisi atau pemberhentian sebagai anggota parlemen.
Dalam pelaksanaan fungsi anggaran, regulasi pemilu yang menekankan keterpilihan personal memicu ketergantungan legislator pada politik alokatif yang bersifat individualistis. Anggota parlemen terdorong untuk mengarahkan alokasi anggaran belanja negara atau daerah ke dalam bentuk program dana aspirasi, hibah, atau bantuan sosial yang dialamatkan secara spesifik kepada kelompok pemilih di dapilnya.
Meskipun aktivitas ini meningkatkan keterhubungan antara legislator dan konstituen (MP-constituency linkage), pola perwujudan representasi ini lebih bersifat klientelistik ketimbang pemenuhan hak-hak publik secara transformatif. Orientasi pembuatan kebijakan anggaran nasional yang membutuhkan perancangan makro dan berjangka panjang sering terdesak oleh alokasi program jangka pendek demi kepentingan pemenangan pemilu.
Kerangka hukum pemilu dan kelembagaan saat ini menciptakan kontradiksi struktural pada arah akuntabilitas politisi. Di satu sisi, sistem proporsional terbuka secara dogmatis menempatkan rakyat pemilih sebagai penentu utama keterpilihan wakilnya, sehingga melahirkan mandat langsung dari rakyat sesuai prinsip kedaulatan dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945. Namun di sisi lain, kerangka hukum kelembagaan parlemen yang diatur dalam UU MD3 tetap mempertahankan kontrol kepartaian yang sangat sentralistik melalui institusi Penggantian Antar Waktu (PAW) dan hak recall oleh partai politik.
Berdasarkan ketentuan Pasal 239 ayat (2) huruf d UU MD3, anggota DPR dapat diberhentikan antarwaktu apabila diusulkan oleh partai politiknya sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Ketentuan ini memberikan kewenangan yang sangat luas kepada Dewan Pimpinan Pusat (DPP) partai politik untuk memecat anggota parlemen yang dianggap tidak sejalan dengan garis kebijakan partai, meskipun legislator tersebut memenangkan suara terbanyak di dapilnya.
Kondisi tersebut menciptakan fenomena akuntabilitas ganda yang tidak seimbang (asymmetric dual accountability). Akuntabilitas kepada partai (party loyalty) diatur secara ketat melalui aturan hukum positif dalam UU MD3. Legislator diwajibkan patuh pada instruksi fraksi dan pimpinan partai dalam pembahasan undang-undang, pengawasan, dan pengambilan keputusan anggaran, karena pembangkangan terhadap instruksi partai mengancam keberlangsungan jabatan mereka melalui mekanisme PAW. Sebaliknya, akuntabilitas kepada konstituen (constituent accountability) hanya berada pada tataran kontraktual-elektoral. Pemilih hanya dapat mengevaluasi kinerja legislator setiap lima tahun sekali pada hari pemungutan suara. Di luar momentum pemilu, rakyat tidak memiliki instrumen hukum untuk mencabut mandat wakilnya yang tidak berkinerja atau mencederai janji kampanye.
Ketimpangan struktural ini memicu kritik dari kalangan ahli hukum tata negara yang mendorong pergeseran dari sistem party recall menuju constituent recall. Dalam sistem demokrasi yang sejati, kedaulatan berada di tangan rakyat, sehingga hak untuk memberhentikan wakil rakyat seharusnya berada di tangan pemilih di daerah pemilihan, bukan berada sepenuhnya di bawah kendali pimpinan elite partai politik di pusat.
Implikasi regulasi pemilu terhadap kerja legislator di Indonesia menunjukkan bahwa desain sistem pemilu saat ini melahirkan paradoks kelembagaan. Di satu sisi, sistem proporsional terbuka berhasil memberikan legitimasi personal yang kuat dan mendekatkan hubungan perseorangan legislator dengan konstituennya. Namun di sisi lain, tingginya biaya politik, kompetisi internal yang kanibalistik, serta hegemoni elite partai melalui mekanisme party recall dalam UU MD3 telah mencederai pelaksanaan fungsi konstitusional parlemen. Kinerja DPR dan DPRD mengalami defisit pada fungsi legislasi dan pengawasan, di mana pembahasan undang-undang kerap dikesampingkan demi kepentingan elektoral dan pengawasan terdegradasi menjadi persetujuan afirmatif terhadap eksekutif.
Guna mengatasi disorientasi peran legislator dan meningkatkan efektivitas parlemen menjelang Pemilu 2029, perlu adanya penataan sistem rekrutmen dan transparansi keuangan kampanye melalui pembatasan belanja pemilu (campaign spending limit) serta pelembagaan audit dana pemilu yang independen guna menekan politik biaya tinggi. Partai politik juga harus diwajibkan menerapkan standar meritokrasi yang transparan dalam pencalonan untuk memastikan masuknya kader berkapasitas teknis legislasi.
Selain itu, reformasi hukum harus menyasar revisi UU MD3 untuk mendemokratisasi mekanisme recall agar tidak digunakan secara sewenang-wenang oleh pimpinan partai untuk membungkam sikap kritis legislator. Perlu dimasukkan klausul perlindungan independensi anggota DPR serta mengintroduksi mekanisme keterlibatan pemilih dalam mengusulkan pemberhentian wakil rakyat (constituent recall). Pembenahan struktural ini perlu ditopang oleh penguatan sistem dukungan keahlian legislatif melalui Badan Keahlian DPR RI dan kelompok pakar di komisi, sehingga kualitas perancangan undang-undang dan analisis anggaran tidak sepenuhnya bergantung pada kapasitas individu legislator yang rentan terdisrupsi oleh dinamika pemilu.