Antara Efisiensi Pengawasan & Risiko Fragmentasi Kewenangan (Pembagian Wilayah)

Wacana reformasi Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri) kembali mengemuka seiring dengan usulan pembagian Polri ke dalam dua wilayah teritorial besar, yakni Polri Wilayah Barat dan Polri Wilayah Timur. Gagasan ini disampaikan oleh kriminolog Universitas Indonesia, Profesor Adrianus Meliala, dalam forum resmi Rapat Dengar Pendapat Umum (RDPU) Panitia Kerja Reformasi Polri, Kejaksaan, dan Pengadilan Komisi III DPR RI pada Januari 2026. Usulan tersebut segera memantik diskursus publik, bukan hanya di kalangan pembuat kebijakan, tetapi juga di ranah akademik dan praktisi hukum. Ketua Komisi III DPR RI Habiburokhman menyatakan masih mencermati usulan ini.

Perdebatan yang muncul menunjukkan satu hal penting: reformasi Polri telah memasuki tahap yang menuntut pembenahan struktural yang lebih serius, bukan sekadar koreksi prosedural atau pergantian personel. Namun setiap gagasan struktural perlu diuji secara cermat agar tidak menimbulkan problem konstitusional, yuridis, maupun sosiologis di kemudian hari.

Rentang Kendali dan Budaya Organisasi

Argumentasi utama di balik usulan pembagian wilayah Polri bertumpu pada persoalan klasik institusi kepolisian Indonesia, yaitu luasnya wilayah kerja, panjangnya rantai komando, dan lemahnya pengawasan internal. Indonesia sebagai negara kepulauan dengan lebih dari 17.000 pulau menghadirkan tantangan objektif bagi organisasi kepolisian yang terpusat secara nasional. Dalam praktik, jarak geografis dan hierarki struktural kerap memperlambat respons, mengaburkan akuntabilitas, serta menyulitkan pimpinan tertinggi untuk melakukan pengawasan langsung.

Kondisi tersebut berdampak pada persoalan budaya organisasi Polri, yang hingga kini masih menghadapi kritik publik, mulai dari penyalahgunaan kewenangan, lemahnya penegakan kode etik, hingga praktik kekerasan dan diskriminasi dalam penegakan hukum pidana. Dalam konteks ini, pembagian wilayah dipandang sebagai upaya memperpendek rentang kendali agar pengawasan menjadi lebih efektif dan penyimpangan dapat lebih cepat terdeteksi.

Secara konseptual, argumentasi tersebut memiliki dasar akademik yang kuat. Dalam teori organisasi publik, struktur yang terlalu besar dan tersentralisasi memang rentan mengalami “command overload”, di mana kontrol tidak berjalan seiring dengan kompleksitas tugas di lapangan. Namun, persoalan hukum tidak berhenti pada efektivitas organisasi semata.

Polri sebagai Alat Negara (Konstitusi)

Pengujian pertama terhadap gagasan pembagian wilayah Polri harus diletakkan dalam bingkai konstitusional. Pasal 30 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan bahwa Kepolisian Negara Republik Indonesia merupakan alat negara yang bertugas menjaga keamanan dan ketertiban masyarakat, menegakkan hukum, serta memberikan perlindungan dan pelayanan kepada masyarakat.

Frasa “alat negara” menurut penulis mengandung makna bahwa Polri adalah institusi nasional yang bersifat tunggal (bukan federatif) apalagi terfragmentasi berdasarkan wilayah kekuasaan. Namun, konstitusi tidak mengatur secara rigid mengenai struktur internal Polri. Dengan demikian, ruang kebijakan (policy space) masih terbuka sepanjang tidak mengubah karakter Polri sebagai satu kesatuan institusi nasional di bawah Presiden.

Dalam konteks ini, penting ditegaskan bahwa gagasan pembagian wilayah sebagaimana disampaikan dalam RDPU ”bukanlah pemisahan Polri menjadi dua institusi yang berdiri sendiri”, melainkan pengaturan ”wilayah kerja operasional dalam satu struktur nasional”. Penegasan ini menjadi krusial untuk mencegah salah tafsir bahwa usulan tersebut bertentangan secara langsung dengan konstitusi.

Batasan UU Kepolisian

Pengujian berikutnya terletak pada Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia. Dalam Pasal 2, Polri ditegaskan sebagai fungsi pemerintahan negara dibidang pemeilharaan kamtibmas. Pasal 8 ayat (1) menempatkan Polri di bawah Presiden, sedangkan Pasal 13 merumuskan tugas pokok Polri yang bersifat nasional.

Tidak ada larangan dalam UU Kepolisian yang melarang pengaturan wilayah komando secara administratif. Namun, UU tersebut juga tidak memberikan mandat untuk membentuk struktur kepolisian yang memiliki kewenangan normatif otonom berdasarkan wilayah. Artinya, pembagian wilayah hanya dapat dilakukan dalam kerangka dekonsentrasi administratif, bukan desentralisasi kewenangan.

Dalam hukum administrasi negara, dekonsentrasi berarti pelimpahan tugas dalam satu garis komando, sementara ”kewenangan tetap berada di pusat”. Apabila pembagian wilayah Polri melampaui batas ini, maka akan berpotensi melanggar ”asas legalitas dan membuka ruang sengketa kewenangan”.

Belajar dari Otonomi Daerah: Pengalaman yang Relevan

Kekhawatiran yang disampaikan oleh sejumlah anggota Komisi III DPR RI (Hasbiallah Ilyas), khususnya terkait potensi munculnya “raja-raja kecil”, tidak dapat diabaikan. Pengalaman awal pelaksanaan otonomi daerah pascareformasi menunjukkan bahwa desentralisasi yang tidak disertai pengawasan kuat justru melahirkan penyalahgunaan kekuasaan di tingkat lokal.

Dalam konteks kepolisian, risiko tersebut bahkan lebih sensitif. Kepolisian memiliki kewenangan koersif, termasuk penggunaan kekuatan fisik dan diskresi penegakan hukum pidana. Apabila struktur wilayah diperkuat tanpa kontrol pusat yang ketat, terdapat risiko politisasi aparat di daerah, terutama dalam momentum politik elektoral atau konflik sumber daya.

Oleh karena itu, pembagian wilayah Polri tidak dapat diperlakukan sebagai solusi teknokratis semata, melainkan harus dilihat sebagai keputusan politik hukum (legal policy) yang berdampak luas terhadap demokrasi dan negara hukum.

Dampak terhadap Penegakan Hukum

Salah satu aspek yang jarang dibahas secara mendalam adalah dampak pembagian wilayah Polri terhadap ”keseragaman penegakan hukum pidana nasional”. Dalam sistem hukum pidana Indonesia, asas legalitas dan persamaan di hadapan hukum menuntut penerapan hukum yang ”relatif” seragam di seluruh wilayah negara.

Pembagian wilayah yang terlalu kuat berpotensi melahirkan perbedaan kebijakan penegakan hukum, misalnya dalam penggunaan diskresi, penanganan perkara tertentu, atau prioritas penindakan. Perbedaan tersebut, jika tidak dikendalikan, dapat menggerus kepercayaan publik dan menciptakan ketidakpastian hukum.

Dari perspektif hukum pidana, problem utama Polri bukan terletak pada ketiadaan struktur wilayah, melainkan pada kualitas pengawasan internal, integritas aparat, dan konsistensi penerapan hukum. Tanpa pembenahan pada aspek-aspek tersebut, perubahan struktur berisiko menjadi kosmetik institusional

Membandingkan dengan Praktik Negara Lain

Dalam diskursus perbandingan hukum, sejumlah negara memang menerapkan pembagian wilayah kepolisian. Jepang, misalnya, memiliki kepolisian prefektural dengan kontrol pusat yang sangat kuat. Prancis mengenal pembagian antara Police Nationale dan Gendarmerie. Namun, model-model tersebut lahir dari sejarah hukum dan budaya politik yang "berbeda".

Indonesia tidak dapat menyalin begitu saja praktik negara lain tanpa mempertimbangkan konteks sosial, politik, dan sejarah hukumnya sendiri. Reformasi Polri harus berangkat dari problem empiris Indonesia.

Menimbang Manfaat dan Risiko

Secara objektif maka pembagian wilayah Polri berpotensi memberikan manfaat administratif, seperti pemendekan rentang kendali dan peningkatan kehadiran pimpinan di lapangan. Namun, manfaat tersebut hanya dapat terwujud apabila disertai dengan:

1. Penguatan sistem pengawasan internal yang independen dan transparan.

2. Standarisasi kebijakan penegakan hukum pidana secara nasional.

3. Penggunaan teknologi pengawasan dan akuntabilitas berbasis data.

4. Kepemimpinan yang berintegritas dan bebas dari intervensi politik lokal.

Dalam konteks birokrasi kepolisian yang bersifat hierarkis dan berorientasi karier, pembentukan struktur wilayah baru juga membawa konsekuensi administratif berupa penambahan dan redistribusi jabatan strategis. Tanpa pengaturan kewenangan yang tegas serta sistem promosi berbasis ”merit-system” yang konsisten, perubahan struktur tersebut berpotensi memunculkan kompetisi internal dan tarik-menarik pengaruh, yang secara tidak langsung dapat mengaburkan tujuan awal reformasi.

Tanpa prasyarat tersebut, risiko yang muncul justru lebih besar, mulai dari fragmentasi kewenangan, konflik komando, hingga melemahnya supremasi hukum.

Reformasi yang Substansial atau Simbolik

Gagasan pembagian wilayah Polri harus dibaca sebagai alarm intelektual, bukan sebagai ”resep instan”. Ia menandai kegelisahan akademik dan publik terhadap problem struktural kepolisian yang belum terselesaikan sejak Reformasi 1998.

Reformasi kepolisian sejati tidak ditentukan oleh berapa banyak wilayah komando yang dibentuk, melainkan oleh sejauh mana hukum ditegakkan secara adil, profesional, dan akuntabel. Dalam kerangka negara hukum, perubahan struktur hanya bermakna jika diiringi perubahan budaya hukum dan penguatan sistem pengawasan.

Maka pendapat penulis, pilihan paling rasional bagi pembuat kebijakan saat ini bukanlah tergesa-gesa membagi wilayah Polri, melainkan memperkuat sistem yang ada, memastikan kontrol pusat berjalan efektif, serta menutup ruang penyimpangan yang selama ini menjadi sumber krisis kepercayaan publik terhadap Polri. Namun jika memang tetap akan dibagi 2 wilayah, menurut penulis cukup pada tataran Inspektorat Pengawasan.

Reformasi Polri membutuhkan keberanian, tetapi juga kehati-hatian. Tanpa hal-hal tersebut perubahan justru berpotensi melahirkan persoalan baru yang lebih kompleks daripada masalah yang hendak diselesaikan.