Mandat Tanpa Rakyat

Suasana massa demontrasi. Foto: Thomas Bosco/kumparan

Ada sesuatu yang berubah setelah pemilu selesai. Pada masa kampanye, rakyat ditempatkan sebagai pusat hampir seluruh narasi politik: mereka disebut sebagai pemilik kedaulatan, alasan perubahan, dan tujuan dari berbagai janji yang ditawarkan. Setelah suara dihitung dan pemerintahan terbentuk, bahasa politik perlahan bergeser menjadi bahasa tentang stabilitas, pertumbuhan, investasi, efisiensi, ketahanan, agenda strategis, dan kepentingan nasional.

Pergeseran itu tentu bukan persoalan dengan sendirinya, karena negara modern memang terlalu kompleks untuk dikelola hanya berdasarkan apa yang sedang dirasakan masyarakat pada satu waktu; pemerintah harus mempertimbangkan fiskal, institusi, keamanan, geopolitik, dan kepentingan jangka panjang yang tidak selalu mudah diterjemahkan ke dalam bahasa kehidupan sehari-hari.

Persoalannya muncul ketika kompleksitas negara perlahan menjadi alasan untuk menyederhanakan suara masyarakat. Apa yang tidak tercantum dalam tabel perencanaan, proyeksi fiskal, indikator kinerja, atau nomenklatur kebijakan seolah-olah otomatis menjadi kurang penting secara politik.

Negara dapat terlihat semakin rasional di dalam dokumen, sementara rakyat justru semakin sulit menemukan pengalaman hidupnya di dalam rasionalitas tersebut. Pada titik tertentu, kebijakan menjadi begitu teknokratis sehingga masyarakat tidak lagi diajak mempertanyakan arah keputusan, melainkan cukup diminta memahami bahwa keputusan tersebut "kompleks".

Hal itu terlihat dalam perdebatan mengenai prioritas anggaran, perluasan peran institusi keamanan di ruang sipil, respons terhadap demonstrasi, kualitas pelayanan publik, hingga berbagai keputusan strategis yang menyangkut distribusi sumber daya publik. Tidak satu pun dari persoalan tersebut mengharuskan kita berangkat dari asumsi bahwa negara selalu keliru sementara masyarakat selalu benar.

Pemerintahan memang membutuhkan ruang untuk mengambil keputusan yang tidak populer dan tidak selalu dapat dijelaskan secara sederhana. Namun justru di sinilah ironi kekuasaan muncul: semakin sering sebuah keputusan ditempatkan dalam kategori strategis, rasional, atau demi kepentingan nasional, semakin penting untuk bertanya siapa yang menentukan ukuran strategis, rasional, dan nasional tersebut.

Kompleksitas kebijakan semestinya menjadi alasan untuk memberikan penjelasan yang lebih baik, bukan alasan untuk membuat publik berhenti bertanya. Sayangnya, bahasa kebijakan terkadang dapat menjadi begitu canggih sehingga keputusan tampak tidak lagi membutuhkan persetujuan, cukup membutuhkan penerimaan.

Pada akhirnya, masyarakat mungkin tidak lagi ditanya apakah mereka memahami alasan sebuah keputusan, tetapi hanya diharapkan memahami bahwa ada alasan yang tidak perlu terlalu banyak dipertanyakan. Jika demikian, birokrasi berhasil mencapai sesuatu yang cukup mengesankan: mengubah keputusan politik menjadi persoalan teknis, lalu mengubah persoalan teknis menjadi sesuatu yang tampak tidak pantas diperdebatkan.

Di sinilah persoalan mandat perlu dibicarakan kembali. Mandat politik terlalu sering dipahami sebagai konsekuensi sederhana dari kemenangan elektoral: seseorang memperoleh suara terbanyak, partai atau koalisi memperoleh dukungan mayoritas, pemerintahan terbentuk, lalu legitimasi dianggap telah selesai diberikan. Secara prosedural, logika tersebut memang benar.

Tetapi demokrasi tidak berhenti pada pertanyaan mengenai siapa yang memperoleh kewenangan; ia juga menuntut pertanyaan mengenai bagaimana kewenangan tersebut digunakan dan sejauh mana pemegangnya masih mempertahankan hubungan politik dengan masyarakat yang menjadi sumber legitimasi.

Bernard Manin (1997) menjelaskan bahwa pemerintahan modern bekerja melalui sistem representasi. Rakyat tidak menjalankan kekuasaan secara langsung, tetapi memberikan kewenangan kepada mereka yang dipilih untuk mengambil keputusan atas nama masyarakat. Konsekuensinya, selalu terdapat jarak antara yang mewakili dan yang diwakili. Jarak tersebut bukan kesalahan dalam sistem representasi, tetapi menjadi persoalan ketika jarak itu berubah menjadi keterputusan dan pemerintah mulai menganggap bahwa hubungan dengan rakyat telah selesai pada saat hasil pemilu diumumkan.

Pemilu memberikan otorisasi untuk memerintah, tetapi tidak memberikan persetujuan otomatis terhadap setiap keputusan yang akan diambil selama masa jabatan. Masyarakat memilih pemerintah dalam satu situasi politik tertentu, sementara pemerintahan berlangsung dalam situasi yang terus berubah. Karena itu, mandat seharusnya dipahami sebagai kewenangan yang selalu disertai kewajiban untuk mempertanggungjawabkan keputusan, bukan sebagai cek kosong yang dapat digunakan untuk membenarkan seluruh agenda pemerintahan. Rakyat memilih pemerintah untuk mengambil keputusan, tetapi tidak pernah memilih untuk kehilangan hak mempertanyakan keputusan tersebut.

Masalah muncul ketika jarak representasi mulai diperlakukan bukan sebagai sesuatu yang harus dijembatani, melainkan sebagai ruang nyaman bagi kekuasaan untuk bekerja tanpa terlalu banyak gangguan. Setelah mandat diperoleh, masyarakat yang sebelumnya menjadi pusat perhatian politik perlahan bergeser menjadi penerima keputusan; mereka tetap boleh berbicara, menyampaikan keberatan, bahkan mengisi berbagai ruang partisipasi yang tersedia, tetapi belum tentu memiliki kesempatan yang sama untuk memengaruhi arah keputusan.

Aspirasi dapat dihimpun, dirangkum, diklasifikasikan, bahkan dilaporkan sebagai bentuk partisipasi publik, sementara keputusan tetap berjalan menuju arah yang sejak awal telah ditentukan. Demokrasi dalam keadaan seperti ini tidak kehilangan ruang bicara, justru ruang bicaranya mungkin semakin ramai, yang berkurang adalah kemungkinan bahwa suara tersebut benar-benar membuat kekuasaan mengubah pikiran.

Persoalan itu terlihat dari cara prioritas politik dibentuk. Setiap kekuasaan tentu membutuhkan agenda, harus memilih di antara berbagai kepentingan, mengalokasikan sumber daya yang terbatas, dan mengambil keputusan yang tidak selalu menyenangkan semua pihak. Tidak ada yang keliru dari kebutuhan untuk menentukan prioritas; yang patut dicermati adalah ketika sesuatu yang telah ditetapkan sebagai “prioritas” kemudian seolah memperoleh status moral yang lebih tinggi daripada kebutuhan lain yang harus menunggu. Di sinilah politik memiliki kelucuan tersendiri: kebutuhan rakyat dapat dikategorikan sebagai persoalan yang harus dipertimbangkan, sementara agenda kekuasaan cukup disebut sebagai persoalan yang harus dijalankan. Pada akhirnya, yang diperdebatkan bukan lagi apakah rakyat didengar, melainkan seberapa jauh suara rakyat diperbolehkan ikut menentukan apa yang layak didahulukan.

Karena itu, anggaran pada akhirnya bukan sekadar dokumen fiskal, melainkan pernyataan politik mengenai apa yang dianggap penting, siapa yang perlu diprioritaskan, dan kebutuhan mana yang dapat diminta untuk bersabar. Bahasa pembangunan, efisiensi, transformasi, dan kepentingan strategis tentu dapat memberikan dasar rasional bagi sebuah pilihan, tetapi rasionalitas teknokratis tidak dengan sendirinya menyelesaikan persoalan legitimasi.

Ketika masyarakat yang terdampak menemukan bahwa kebutuhan yang mereka anggap mendesak harus menunggu sementara agenda lain memperoleh karpet merah kebijakan, persoalannya bukan semata-mata apakah keputusan tersebut memiliki alasan, melainkan apakah alasan itu cukup dapat dipertanggungjawabkan kepada mereka yang harus hidup dengan konsekuensinya. Sebab dalam politik anggaran, sesuatu yang disebut sebagai “prioritas” sering kali terdengar seperti kategori teknis, padahal di baliknya selalu terdapat keputusan politik mengenai siapa yang didahulukan dan siapa yang diminta memahami keadaan.

Manajemen negara dapat bertanya kebijakan mana yang paling efisien, sementara demokrasi harus menambahkan pertanyaan yang sedikit lebih merepotkan: efisien untuk siapa, manfaatnya dinikmati oleh siapa, biayanya ditanggung oleh siapa, dan siapa yang memiliki cukup suara untuk memengaruhi penentuannya. Pertanyaan semacam itu tentu tidak berarti setiap kebijakan harus mengikuti suara mayoritas, karena negara memang sesekali harus mengambil keputusan yang tidak populer.

Justru karena keputusan tersebut tidak populer, tuntutan terhadap argumentasinya harus lebih tinggi, bukan lebih rendah. Demokrasi akan menjadi sangat sederhana apabila setiap keputusan cukup dibenarkan dengan kalimat “demi kepentingan masyarakat”; masalahnya, masyarakat biasanya baru mengetahui kepentingan siapa yang dimaksud setelah kebijakan tersebut selesai dijalankan.

Dengan demikian, persoalannya bukan apakah negara boleh menentukan prioritas yang berbeda dari keinginan sebagian masyarakat. Persoalannya adalah apakah masyarakat masih hadir sebagai bagian dari pertimbangan ketika prioritas tersebut ditentukan, atau hanya muncul kembali ketika legitimasi politik perlu diperbarui. Sebuah agenda jangka panjang tentu dapat memiliki dasar yang kuat dan tidak selalu mudah dipahami dalam horizon kehidupan sehari-hari.

Semakin jauh sebuah agenda dari pengalaman langsung masyarakat, semakin besar kebutuhan untuk menjelaskan mengapa agenda tersebut harus didahulukan, bukan semakin besar alasan untuk meminta publik mempercayainya begitu saja. Jika tidak, istilah “kepentingan nasional” berisiko menjadi payung yang sangat nyaman: cukup luas untuk menaungi hampir semua keputusan, tetapi cukup kabur untuk menghindari pertanyaan tentang siapa yang sebenarnya memperoleh manfaat dari keputusan tersebut.

Pierre Rosanvallon (2008) menjelaskan bahwa kemenangan elektoral tidak pernah cukup untuk mempertahankan legitimasi. Demokrasi membutuhkan legitimasi yang terus diproduksi melalui kedekatan dengan masyarakat, ketidakberpihakan institusi, dan kemampuan kekuasaan merefleksikan kepentingan publik. Legitimasi bukan saldo politik yang diperoleh saat suara dihitung lalu digunakan sampai pemilu berikutnya; ia diuji melalui keputusan konkret, terutama ketika menyentuh mereka yang tidak memiliki akses langsung ke ruang kekuasaan.

Karena itu, legitimasi elektoral dapat tetap sah sekaligus menghadapi persoalan legitimasi politik. Mengakui hasil pemilu tidak berarti menyetujui seluruh keputusan sesudahnya, sebagaimana mengkritik keputusan tidak berarti menolak hasil pemilu. Demokrasi justru matang ketika masyarakat mampu membedakan antara menolak pemerintah dan menolak cara kekuasaan digunakan.

Sayangnya, dalam praktik kekuasaan lebih menyukai kategori yang sederhana: mendukung berarti loyal, mengkritik berarti berseberangan. Perbedaan pendapat kemudian bergeser dari persoalan argumentasi menjadi persoalan keberpihakan; sebelum argumennya diperiksa, pembicaranya terlebih dahulu ditempatkan di sisi tertentu. Dengan cara yang cukup praktis, kritik tidak perlu dibantah—cukup diberi label.

Persoalan berikutnya adalah komunikasi politik. Negara modern tidak kekurangan saluran untuk berbicara: konferensi pers, media sosial, infografik, wawancara, hingga berbagai kanal digital tersedia hampir tanpa jeda. Yang sering kurang justru kesediaan membuka kemungkinan bahwa penjelasan publik dapat berujung pada perubahan keputusan. Ketika komunikasi hanya bertugas mempertahankan keputusan yang sudah dibuat, ia bergeser dari deliberasi menjadi pembenaran: publik diberi alasan, tetapi tidak selalu diberi kemungkinan untuk memengaruhi hasilnya. Demokrasi akhirnya sangat komunikatif dalam jumlah pesan, tetapi cukup hemat dalam menyediakan kesempatan untuk mengubah pikiran.

Di sinilah partisipasi dapat berubah menjadi ritual administratif. Konsultasi dilakukan, pendapat dihimpun, aspirasi dicatat, dan seluruh proses dapat dilaporkan sebagai bukti bahwa masyarakat telah dilibatkan. Namun ukuran yang lebih penting bukan apakah masyarakat diberi mikrofon, melainkan apakah suara dari mikrofon tersebut pernah sampai ke meja tempat keputusan dibuat. Demokrasi dapat dengan mudah membuktikan bahwa rakyat telah diajak berbicara; yang jauh lebih sulit adalah menunjukkan bahwa kekuasaan pernah berubah pikiran karena mendengarnya.

Persoalan tersebut menjadi lebih serius ketika menyangkut arsitektur kekuasaan. Perluasan ruang institusi keamanan ke fungsi sipil tidak cukup diuji melalui pertanyaan apakah personelnya kompeten. Kompetensi menjawab apakah seseorang mampu melakukan pekerjaan; demokrasi harus bertanya siapa yang memberi kewenangan, siapa yang mengawasi, dan di mana batasnya. Efisiensi dapat menjelaskan mengapa sebuah keputusan dianggap praktis, tetapi tidak otomatis menjelaskan mengapa keputusan tersebut demokratis. Jika setiap perluasan kewenangan selalu dapat dibenarkan atas nama stabilitas, keamanan, efektivitas, atau kepentingan nasional, maka batas kekuasaan berisiko berubah menjadi dekorasi konstitusional: penting untuk disebut, tetapi mudah dilupakan ketika kewenangan sedang diperluas.

Lefort (1988) mengingatkan bahwa dalam demokrasi, kekuasaan tidak pernah menjadi milik permanen seseorang, kelompok, ataupun institusi tertentu. Karena itu, persoalan utamanya bukan siapa yang sedang memegang kekuasaan, melainkan apakah masih tersedia cukup jarak untuk mengoreksinya. Negara yang kuat secara demokratis bukan negara yang paling sedikit menerima kritik, tetapi negara yang mampu tetap bekerja ketika kritik terhadapnya tetap hidup. Kewibawaan yang harus dipelihara dengan membatasi pertanyaan barangkali bukan kewibawaan yang terlalu kuat, melainkan kewibawaan yang terlalu lama tidak ditanya.

Hal yang sama berlaku terhadap demonstrasi dan kritik publik. Kritik tidak harus selalu benar untuk memiliki fungsi demokratis; ia menyediakan informasi mengenai dampak kebijakan yang tidak selalu terlihat dari dalam birokrasi. Ketika kritik terlalu cepat diperlakukan sebagai gangguan terhadap stabilitas, negara kehilangan salah satu sumber informasi mengenai dirinya sendiri. Konflik yang tidak diolah menjadi informasi politik tidak benar-benar hilang; ia hanya menunggu momentum lain untuk kembali berbicara, biasanya dengan suara yang lebih keras.

Pada akhirnya, persoalan mandat terletak di sini. Mandat bukan lisensi untuk menjalankan seluruh agenda tanpa koreksi, melainkan kewenangan yang selalu disertai kewajiban untuk menjelaskan, mempertimbangkan, dan membuka kemungkinan perubahan. Tidak semua tuntutan publik harus diterima, tetapi setiap keberatan yang masuk akal seharusnya memiliki peluang untuk memengaruhi pertimbangan. Jika tidak, rakyat hanya menjadi sumber legitimasi ketika suara dibutuhkan, lalu kembali menjadi sumber suara ketika legitimasi berikutnya diperlukan.

Mandat itu tetap ada, lengkap dengan angka-angka hasil pemilu dan legitimasi konstitusionalnya. Persoalannya adalah apa yang terjadi setelah mandat diberikan: apakah suara rakyat masih dianggap sebagai bagian dari proses menentukan arah kekuasaan, atau cukup disimpan sebagai bukti bahwa kekuasaan pernah dipilih? Sebab mandat seharusnya membuat kekuasaan semakin membutuhkan rakyat untuk mengoreksi dirinya, bukan semakin merasa tidak perlu mendengarnya.