Utang dan Kebangkrutan Kota di Amerika Serikat

Ilustrasi pengajuan kepailitan karena utang (Sumber: freepik.com)

Utang merupakan salah satu isu yang mengemuka setiap kali terjadi kontestasi politik nasional di Indonesia.

Satu pihak berpandangan bahwa utang bukan sebuah masalah selama dalam batas aman, dikelola dengan baik, dan dipergunakan untuk sektor produktif atau investasi jangka panjang. Sebaliknya, pihak yang berseberangan menilai utang yang tidak terkendali membebani perekonomian bangsa saat ini dan masa depan.

Terlepas dari pro dan kontra tersebut, pembangunan dan pelayanan publik memerlukan pembiayaan dan utang merupakan salah satu alternatif yang tersedia.

Diskursus publik tentang utang mengingatkan penulis pada pengalaman di pertengahan 2013, saat pertama kali menjejakkan kaki di Amerika Serikat (AS). Pada 18 Juli 2013, Kota Detroit di Negara Bagian Michigan (MI), AS, mengajukan perlindungan kebangkrutan ke pengadilan karena tidak mampu menanggung beban utang sekitar USD 18 miliar.

Berita tentang kebangkrutan Detroit tersebut menjadi topik utama pemberitaan media massa setempat dan internasional. Bangkrutnya sebuah kota yang pernah menjadi kota terbesar ke-4 dan pusat industri otomotif AS tersebut tentu merupakan sebuah fenomena yang menarik untuk disimak.

Berita kebangkrutan kota Detroit di USA TODAY (Sumber: pinterest.com)

Chapter 9 dan Kebangkrutan Kota di AS

Kebangkrutan kota/kabupaten/municipalities lainnya di AS bukanlah hal yang baru. Chapter 9 US Bankruptcy Code (Kitab Hukum Kepailitan AS), secara khusus, mengatur mengenai restrukturisasi utang dan perlindungan kebangkrutan municipalities (pemerintah daerah atau entitas administratif yang dibolehkan bertindak sebagai emiten dalam penerbitan obligasi daerah).

Menurut Hasan Zein Mahmud, Chapter 9, yang pertama kali diundangkan pada 1934 dan terus mengalami berbagai amandemen, menyediakan mekanisme bagi municipality yang menghadapi krisis finansial untuk mendapatkan perlindungan sementara dari pengadilan atas tuntutan kreditur. Berbeda dengan aturan kepailitan badan usaha, tidak terdapat unsur pemaksaan likuidasi aset dalam reorganisasi atau penundaan kewajiban pembayaran utang municipalities. Hal ini mengingat keunikan posisi municipality sebagai entitas politik di negara-negara bagian AS.

Chapter 9 juga mengatur negosiasi kolektif penyusunan skema penyelesaian utang antara municipality dan kreditur yang bisa berupa skema pengurangan pokok utang dan bunga, perpanjangan jatuh tempo dan refinancing utang.

Peta sebaran pemberlakuan Chapter 9 di AS (Sumber: voiceofdetroit.net)

Tidak semua municalities di AS dapat mengajukan perlindungan kebangkrutan berdasarkan Chapter 9, melainkan tergantung pada aturan dan mekanisme yang berlaku di masing-masing negara bagian AS. Menurut catatan Voice of Detroit, lebih dari setengah Negara Bagian AS memperbolehkan municipalities untuk mendaftarkan pengajuan perlindungan kebangkrutan berdasarkan Chapter 9 ke pengadilan. Pengadilan, dalam hal ini, akan menyetujui atau menolak petisi yang diajukan, mengesahkan reorganisasi utang yang disepakati bersama dan mengawasi pelaksanaannya.

Lebih lanjut, pada periode tahun 2010 hingga Maret 2019, menurut Governing, terdapat 69 petisi kebangkrutan berdasarkan Chapter 9 yang diajukan municipalities di AS. Detroit merupakan kota terbesar di sepanjang sejarah AS yang pernah mengajukan kebangkrutan.

Adapun, empat kebangkrutan municipalities terbesar lainnya di AS berdasarkan catatan Forbes adalah Jefferson County-Alabama (2011, USD 4 miliar), Orange County-California (1994, USD 2 miliar), Stockton-California (2012, USD 1 miliar), dan San Bernardino County-California (2012, USD 500 juta).

Detroit: Kebangkrutan Kota Terbesar di AS

Detroit pernah menjadi kota terbesar ke-4 di AS dengan industri otomotif yang berkembang pesat hingga kota ini mendapat julukan "Motor City". Pada tahun 2013, dengan penduduk sekitar 700 ribu jiwa, Detroit menempati posisi sebagai kota terbesar ke-18 di AS.

Perekonomian Detroit mengalami kemunduran seiring lesunya industri otomotif di AS. Kemunduran perekonomian kota, suasana suram karena banyaknya bangunan yang ditinggalkan pemiliknya dan angka kriminalitas yang tinggi mendorong eksodus warga Detroit ke wilayah suburbs atau ke kota lainnya di AS. Kondisi ini memperlemah basis pendapatan pajak dan berkurangnya opsi pembiayaan pembangunan dan pelayanan publik Detroit.

Bekas bangungan Packard Motor Car Company di Detroit (Sumber: pinterest.com)

Detroit News mencatat, proses pengajuan kebangkrutan sudah mulai tampak sejak Wali Kota Detroit, Dave Bings, pada akhir 2011 menyampaikan melesetnya target penerimaan pajak kota dan keterbatasan anggaran belanja yang tersedia, termasuk untuk pembayaran utang jatuh tempo. Krisis keuangan tersebut terus berlanjut hingga awal 2013.

Ketidakmampuan Detroit untuk melakukan restrukturisasi utang dan krisis keuangan yang terus berlanjut mendorong intervensi Pemerintah Negara Bagian Michigan. Gubernur Michigan, Richard Synder, kemudian menyatakan darurat keuangan di Detroit. Pada Maret 2013, Gubernur Synder mengangkat Kevin Orr sebagai Financial Emergency Manager Detroit dengan tugas utama mengupayakan penyelesaian masalah utang.

Pada pertengahan Juli 2013, Orr mengusulkan pengajuan kebangkrutan Detroit setelah tidak berhasil menjembatani kesepakatan restrukturisasi utang dengan para kreditur. Usulan tersebut disetujui Gubernur Synder.

Ia melihat Chapter 9 sebagai opsi yang terpaksa diambil untuk memperbaiki perekonomian Detroit setelah setengah abad mengalami kemunduran. Kemudian, pada 18 Juli 2013 terjadilah peristiwa bersejarah pengajuan kebangkrutan kota terbesar di AS.

Grafiti terkait Bankruptcy di salah satu pojok kota Detroit (sumber: uk.reuters.com)

Petisi kebangkrutan Detroit ditangani oleh U.S. Bankruptcy Judge, Steven Rhodes. Pada 3 Desember 2013, Hakim Rhodes mengesahkan perlindungan kebangkrutan Detroit berdasarkan Chapter 9 dan dimulailah proses panjang reorganisasi utang Detroit antara emergency manager, pemerintah kota, dan para kreditur melalui pengawasan Hakim Rhodes.

Detroit Free Press mencatat, kesepakatan reorganisasi utang Detroit berhasil dicapai dan disahkan pengadilan pada 7 November 2014. Kesepakatan tersebut meliputi penghapusan lebih dari USD 7 miliar unsecured debts dan reinvestment sekitar USD 1,4 miliar selama 10 tahun untuk pelayanan publik.

Krisis keuangan dan proses perlindungan kebangkrutan Detroit selesai seiring dengan tercapainya kesepakatan di atas dan berakhirnya peran Emergency Manager Kevin Orr pada 10 Desember 2014. Tanggal tersebut juga menandai pengembalian pengelolaan finansial Detroit kepada Pemerintah Kota Detroit dengan pengawasan oleh pemerintah negara bagian selama tiga tahun.

Ilustrasi Kebangkitan Detroit (Sumber: flickr.com, photo by Mike Boening)

Lima tahun setelah proses kebangkrutannya, media AS seperti Forbes meliput bahwa telah mulai terjadi kebangkitan ekonomi di Detroit. Bisnis dan investasi swasta mulai berdatangan terutama di pusat kota dan beberapa kawasan kota lainnya.

Bangunan-bangunan kosong yang ditinggalkan penghuninya telah banyak dihancurkan dan fasilitas publik semakin baik. Akan tetapi, Detroit masih memerlukan waktu untuk sepenuhnya bangkit dan mengembalikan kejayaannya sebagai salah satu metropolitan di AS. Menurut catatan CNN, tingkat kemiskinan di Detroit masih cukup tinggi (36%) dan pendapatan perkapitanya relatif masih jauh lebih rendah dibandingkan kota besar AS lainnya.

Epilog: Utang, Mismanagement, dan Kebangkrutan Kota

Detroit bukan kota besar pertama di AS yang mengalami krisis finansial. New York City pernah mengalami krisis finansial hebat pada tahun 1975, demikian juga Cleveland (1978) dan Philadelphia (1991). Namun, hanya Detroit dimana krisis tersebut berujung pada pengajuan petisi kebangkrutan berdasarkan Chapter 9.

Detroit bangkrut karena utang yang relatif besar dan mismanagement kota yang berlangsung selama berpuluh tahun. Beban besar biaya kesehatan dan pensiun, utang yang menumpuk, kontraksi pertumbuhan ekonomi, dan penerimaan kota yang terus mengecil seiring dengan eksodusnya warga dan industri ke suburb atau kota lainnya menyumbang pada ketidakmampuan Detroit untuk membayar utangnya. Kebangkrutan kemudian menjadi pilihan yang sulit dihindari agar dapat merestrukturisasi utang dan memulai penataan kembali pembangunan Detroit.