Ketidakpastian Hukum di Balik Pemilihan Pimpinan DPRD
ADVOCATE-RESEARCHER- YOUNG CADRE OF MUHAMMADIYAH
·waktu baca 9 menit
Tulisan dari Dykasakti Azhar Nytotama tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarBayangkan seorang calon anggota DPRD berjuang dari rumah ke rumah, menyapa konstituen, mengumpulkan kepercayaan pemilih hingga meraih suara tertinggi di daerah pemilihannya. Ia terpilih dengan mandat paling kuat dibanding rekan-rekannya, bahkan mungkin mengalahkan caleg dari partai-partai besar sekalipun. Namun begitu dewan terbentuk, ia tetap duduk sebagai anggota biasa, sementara kursi pimpinan justru jatuh ke tangan politisi dari partai lain yang perolehan suara pribadinya jauh lebih rendah. Bukan karena kalah kepercayaan pemilih, melainkan semata karena partainya bukan peraih kursi terbanyak di dewan. Inilah paradoks yang selama ini luput dari perhatian publik dalam sistem ketatanegaraan kita, dan yang justru terjadi berulang kali di ratusan DPRD di seluruh Indonesia setiap kali pergantian periode.
Paradoks ini bukan dugaan di atas kertas. Ia berulang setiap kali DPRD baru dilantik pascapemilu. Di DPRD Sulawesi Barat pascapemilu 2024, misalnya, Partai Golkar berhasil menggeser Partai Demokrat yang selama satu dekade memegang kursi ketua, semata karena unggul tipis dalam jumlah kursi. Yang lebih menarik untuk dicermati, Partai NasDem dan Partai Gerindra yang sama-sama meraih lima kursi—setara dengan perolehan PAN dan PDI Perjuangan—justru tersingkir dari jajaran pimpinan karena kalah dalam perbandingan jumlah suara partai secara keseluruhan, bukan karena kualitas, rekam jejak, atau besarnya dukungan pemilih terhadap individu wakil rakyatnya. Artinya, dua anggota dewan yang partainya sama-sama meraih lima kursi bisa mendapatkan nasib berbeda seratus delapan puluh derajat hanya karena selisih beberapa ratus suara di tingkat partai, sesuatu yang sama sekali berada di luar kendali anggota yang bersangkutan.
Pola serupa juga terlihat saat pelantikan pimpinan DPRD DKI Jakarta periode 2024–2029, di mana susunan ketua dan wakil ketua sepenuhnya mengikuti urutan perolehan kursi lima partai teratas, yakni PKS, PDI Perjuangan, Gerindra, NasDem, dan Golkar, tanpa ruang bagi pertimbangan atas rekam jejak, kapasitas, atau besarnya dukungan pemilih terhadap masing-masing anggota terpilih. Di tingkat DPR RI pun pola yang sama berlaku: posisi ketua dan wakil ketua dibagikan murni berdasarkan urutan perolehan kursi fraksi, bahkan hingga menyentuh pembagian kursi pimpinan alat kelengkapan dewan seperti komisi dan badan anggaran, yang seluruhnya mengikuti logika proporsionalitas kursi partai, bukan logika kinerja atau kepercayaan konstituen.
Ada pula fenomena yang lebih pelik lagi, yang oleh sejumlah pemerhati pemilu disebut sebagai praktik “membegal kursi”. Sejumlah kalangan mencatat, tidak sedikit caleg terpilih dengan suara terbanyak yang justru dicopot atau digantikan melalui mekanisme pergantian antarwaktu oleh partainya sendiri, dengan dalih disiplin internal, padahal publik menduga hal itu terjadi karena elite partai memiliki calon favorit yang gagal terpilih secara langsung. Meski persoalan ini berbeda konteks dengan pemilihan pimpinan dewan, keduanya menunjukkan benang merah yang sama: betapa rentannya mandat pemilih dikalahkan oleh kalkulasi dan kepentingan internal partai begitu proses elektoral usai.
Situasi semacam ini sesungguhnya menyimpan persoalan hukum yang jauh lebih dalam daripada sekadar dinamika politik kelembagaan semata. Sejak Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 22-24/PUU-VI/2008, sistem pemilihan legislatif Indonesia telah bergeser secara fundamental: siapa yang duduk sebagai anggota dewan ditentukan oleh suara terbanyak perseorangan, bukan lagi nomor urut yang disusun rapi oleh partai politik di belakang meja. Putusan bersejarah itu menegaskan bahwa dasar filosofis setiap pemilihan atas orang untuk menentukan pemenang adalah suara terbanyak, sehingga penetapan calon terpilih pun harus mengikuti logika yang sama. Prinsip ini kemudian dikukuhkan dalam Pasal 422 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum, dan telah konsisten diterapkan sejak Pemilu 2009 hingga 2024. Semangatnya jelas dan lugas: legitimasi seorang wakil rakyat lahir dari kepercayaan pemilih yang diberikan langsung lewat surat suara, bukan dari keputusan elite partai di ruang tertutup.
Anehnya, begitu proses berlanjut ke penentuan siapa yang memimpin dewan, logika itu dibalik seratus delapan puluh derajat tanpa penjelasan filosofis yang memadai. Pasal 327 dan Pasal 376 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MD3 menetapkan bahwa pimpinan DPRD, baik di tingkat provinsi maupun kabupaten/kota, ditentukan berdasarkan urutan perolehan kursi partai, dan ketua dewan otomatis berasal dari partai peraih kursi terbanyak pertama. Tidak ada musyawarah antaranggota, tidak ada mekanisme kompetisi internal, apalagi pertimbangan atas besarnya dukungan konstituen yang diperoleh masing-masing anggota secara pribadi. Dua asas yang seharusnya berjalan seiring dalam satu sistem kelembagaan yang sama—kedaulatan pemilih dan kepastian hukum—justru berjalan pada dua rel yang saling berlawanan arah.
Ketidaksinkronan ini bukan sekadar kritik akademik di atas kertas. Ia pernah benar-benar dibawa ke meja Mahkamah Konstitusi oleh sejumlah anggota DPRD yang merasa hak konstitusionalnya untuk memilih dan dipilih sebagai pimpinan melalui musyawarah telah diabaikan begitu saja oleh mekanisme kursi partai yang bersifat otomatis. Sayangnya, persoalan mendasar ini belum pernah benar-benar dituntaskan dalam revisi undang-undang, sehingga pola yang sama terus berulang setiap lima tahun, seolah menjadi kelaziman yang tidak lagi dipersoalkan meskipun secara filosofis jelas-jelas bertentangan dengan semangat reformasi pemilu 2008.
Dari sudut pandang hukum, persoalan ini sesungguhnya adalah persoalan kepastian hukum dalam arti yang paling teknis. Dalam ilmu perundang-undangan, dua norma yang mengatur objek serupa namun berbeda asas seharusnya diselaraskan melalui prinsip lex specialis derogat legi generali atau setidaknya melalui harmonisasi vertikal, sebagaimana diamanatkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Namun dalam kasus ini, UU Pemilu dan UU MD3 sama-sama berkedudukan sebagai undang-undang, sama-sama mengatur ihwal pengisian jabatan di lembaga legislatif, tetapi menganut asas legitimasi yang bertolak belakang: yang satu bertumpu pada kehendak pemilih individual, yang lain bertumpu pada kekuatan kolektif partai. Ketiadaan norma penjembatan di antara keduanya membuat setiap anggota dewan sesungguhnya hidup di bawah dua rezim hukum yang berbeda sekaligus, satu ketika ia berjuang menjadi anggota terpilih, dan yang lain ketika ia berjuang menjadi pemimpin di antara sesama anggota terpilih. Bagi negara hukum yang menjunjung asas kepastian, situasi mendua semacam ini semestinya tidak dibiarkan berlarut-larut, sebab pada akhirnya publik pun kesulitan memahami norma mana yang sesungguhnya mencerminkan kehendak konstitusional yang sebenarnya.
Sementara dari sudut pandang politik, persoalan ini berbicara tentang siapa yang sesungguhnya memegang kendali representasi: pemilih atau elite partai. Sistem proporsional terbuka yang dianut Indonesia sejak 2009 lahir justru untuk mendekatkan wakil rakyat dengan konstituennya, menjauhkan praktik lama di mana partai leluasa menyusun nomor urut tanpa mempertimbangkan preferensi pemilih. Namun ketika mekanisme pemilihan pimpinan dewan kembali diserahkan sepenuhnya kepada kalkulasi kursi partai, secara politik hal ini adalah bentuk kemunduran halus dari semangat keterbukaan itu sendiri. Kekuasaan struktural di dalam dewan pada akhirnya kembali terpusat pada elite partai yang mengendalikan strategi pemenangan kursi secara kolektif, bukan pada individu yang memiliki modal politik terbesar di mata konstituennya. Dalam jangka panjang, pola ini berpotensi memperkuat oligarki internal partai, memperlebar jarak antara wakil rakyat dan basis pemilihnya, serta mendorong anggota dewan untuk lebih mengutamakan loyalitas kepada elite partai ketimbang akuntabilitas kepada konstituen, sebab merekalah, bukan pemilih, yang pada akhirnya menentukan jalan karier politik seseorang di dalam struktur kepemimpinan dewan.
Konsekuensi dari inkonsistensi normatif ini tidak berhenti pada simbol jabatan dan gengsi politik semata. Ia merembet ke persoalan yang jauh lebih konkret dan langsung menyentuh kepentingan masyarakat di daerah pemilihan, yakni alokasi anggaran kegiatan reses. Reses adalah momen ketika anggota dewan turun menyerap dan menindaklanjuti aspirasi masyarakat di daerah pemilihannya masing-masing, dan idealnya dukungan anggaran untuk kegiatan ini bersifat proporsional dengan besarnya basis pemilih yang harus dilayani. Namun karena struktur fasilitas dan anggaran kedewanan lebih banyak mengikuti hierarki jabatan struktural—pimpinan dewan, pimpinan komisi, pimpinan badan anggaran, dan alat kelengkapan lain yang notabene lahir dari dominasi kursi partai—anggota dengan perolehan suara terbanyak namun berstatus anggota biasa kerap menerima dukungan yang tidak sepadan dengan luasnya konstituen yang ia wakili. Padahal secara moral dan politik, beban representasi yang dipikulnya sama sekali tidak lebih ringan dibanding anggota yang kebetulan menduduki kursi pimpinan karena keberuntungan hitungan kursi partai, bahkan dalam banyak kasus jangkauan konstituennya justru lebih luas.
Yang paling disayangkan dari situasi ini adalah ironi yang justru terbalik dari logika keadilan representasi itu sendiri. Begitu seseorang duduk sebagai pimpinan dewan, meskipun perolehan suara pribadinya di daerah pemilihan tergolong kecil, secara otomatis melekat padanya anggaran aspirasi dan fasilitas reses dalam jumlah yang jauh lebih besar, sekadar karena jabatan struktural yang ia sandang. Sebaliknya, anggota yang justru meraih suara tertinggi, yang dipercaya oleh puluhan ribu pemilih untuk mewakili kepentingan mereka, harus puas ditempatkan sebagai anggota biasa dengan anggaran aspirasi yang jauh lebih terbatas. Padahal secara logika representasi, semestinya terbalik: semakin besar suara yang diperoleh seorang anggota, semakin luas dan padat pula konstituen yang harus ia rawat, ia dengarkan keluhannya, dan ia perjuangkan aspirasinya. Anggota dengan basis pemilih besar itu justru harus memutar otak dengan anggaran seadanya untuk menjangkau wilayah yang luas, sementara pimpinan dewan dengan suara pribadi yang jauh lebih kecil leluasa menggunakan anggaran aspirasi yang berlimpah, kerap kali untuk wilayah yang jangkauan konstituennya justru lebih sempit. Ketimpangan yang bertolak belakang dengan logika keadilan ini pada akhirnya membebani anggota yang paling dipercaya rakyat dengan tanggung jawab terbesar, namun dengan dukungan sumber daya yang paling kecil, sebuah kondisi yang sesungguhnya jauh dari asas proporsionalitas representasi yang seharusnya dijunjung tinggi dalam sistem perwakilan rakyat.
Ketimpangan semacam ini, jika dibiarkan terus berulang tanpa penataan ulang kriteria alokasi sumber daya kedewanan, berpotensi mengikis makna substantif dari demokrasi perwakilan yang telah dibangun dengan susah payah sejak reformasi sistem pemilu 2008 melalui sistem proporsional terbuka. Pemilih memberikan mandat kepada individu tertentu melalui suara terbanyak, tetapi mandat itu ternyata tidak menentukan apa pun ketika dewan mulai menyusun struktur kepemimpinannya sendiri di ruang paripurna. Lambat laun, publik bisa saja mulai mempertanyakan untuk apa berlomba memberi suara kepada calon tertentu berdasarkan rekam jejak dan kedekatan dengan konstituen, jika pada akhirnya partailah, bukan pemilih, yang menentukan siapa yang benar-benar berkuasa di kursi dewan. Disonansi antara preferensi elektoral masyarakat dan komposisi kepemimpinan riil lembaga perwakilan inilah yang dalam jangka panjang dapat menggerus kepercayaan publik terhadap institusi legislatif daerah, sebuah lembaga yang seharusnya menjadi corong utama suara rakyat di tingkat lokal.
Sudah saatnya pembentuk undang-undang, khususnya dalam agenda revisi UU MD3 dan UU Pemilu yang kerap muncul setiap menjelang periode legislatif baru, mengevaluasi kembali harmonisasi antara asas suara terbanyak dan mekanisme pengisian jabatan pimpinan DPRD. Ada dua langkah yang bisa ditempuh secara paralel. Pertama, membuka ruang musyawarah yang lebih bermakna antaranggota terpilih dalam menentukan pimpinan dewan, sebagaimana pernah dimohonkan dalam pengujian ke Mahkamah Konstitusi, sehingga posisi pimpinan tidak lagi bersifat otomatis melekat pada partai peraih kursi terbanyak semata, melainkan mempertimbangkan pula rekam jejak dan legitimasi elektoral individu anggota. Kedua, meninjau ulang formula alokasi anggaran kegiatan reses agar turut mempertimbangkan variabel jumlah dan sebaran konstituen atau besarnya perolehan suara masing-masing anggota, tidak semata-mata mengikuti struktur jabatan struktural di internal dewan yang lahir dari kalkulasi kursi partai.
Tanpa pembenahan itu, kita akan terus menyaksikan wakil rakyat dengan kepercayaan pemilih terbesar duduk di kursi paling belakang ruang sidang, sementara suara rakyat yang seharusnya menjadi penentu utama demokrasi lokal, pelan-pelan tereduksi menjadi sekadar catatan statistik di berita acara KPU. Padahal, di titik itulah sesungguhnya ujian sejati demokrasi perwakilan kita dipertaruhkan: apakah kepercayaan rakyat masih menjadi mata uang tertinggi dalam politik, atau hanya menjadi formalitas yang berhenti fungsinya begitu kotak suara ditutup dan kalkulasi kursi partai mulai bekerja.