Tuntutan Nadiem : Reformulasi Pemidanaan Korupsi dan Maladministrasi

Ilustrasi Korupsi. Sumber : Istock.

Kasus tuntutan pidana terhadap Nadiem Anwar Makarim kembali memperlihatkan persoalan klasik dalam sistem hukum Indonesia: kaburnya batas antara tindak pidana korupsi dengan maladministrasi pemerintahan. Perdebatan publik selama ini cenderung terfokus pada berat-ringannya tuntutan, padahal problem yang jauh lebih mendasar justru terletak pada bagaimana negara mengonstruksikan hubungan antara kerugian negara, kebijakan publik, dan pertanggungjawaban pidana.

Dalam praktik penegakan hukum di Indonesia, kerugian negara sering kali langsung diasumsikan sebagai korupsi tanpa terlebih dahulu menguji apakah kerugian tersebut lahir dari niat jahat memperkaya diri atau sekadar kesalahan administratif dalam tata kelola pemerintahan. Di titik inilah hukum pidana mulai bergerak terlalu jauh memasuki wilayah administrasi negara. Akibatnya, batas antara maladministrasi dan korupsi menjadi kabur, bahkan nyaris hilang.

Padahal negara modern bekerja melalui kebijakan, diskresi, dan pengambilan keputusan yang penuh risiko. Tidak semua kebijakan yang gagal merupakan kejahatan. Ada kalanya suatu program negara tidak berjalan efektif karena kesalahan prosedural, lemahnya perencanaan, ketidaktepatan administrasi, atau kegagalan implementasi. Namun dalam banyak kasus di Indonesia, kegagalan semacam itu justru lebih cepat dibaca sebagai tindak pidana dibanding persoalan administratif.

Ketika Kerugian Negara Selalu Dimaknai sebagai Korupsi

Ilustrasi Kerugian Negara. Sumber : Istock.

Salah satu problem terbesar dalam sistem hukum Indonesia ialah berkembangnya cara pandang bahwa setiap kerugian negara identik dengan korupsi. Cara berpikir demikian memang terlihat sederhana dan populis, tetapi secara teoritik sangat problematik. Sebab hukum pidana korupsi tidak hanya berbicara mengenai akibat berupa kerugian negara, melainkan juga mensyaratkan adanya unsur kesalahan, niat jahat (mens rea), penyalahgunaan kewenangan, dan keuntungan pribadi yang diperoleh secara melawan hukum.

Di sisi lain, hukum administrasi negara mengenal konsep maladministrasi yang memiliki karakter berbeda. Maladministrasi dapat berupa kekeliruan prosedur, penyimpangan tata kelola, kelalaian administratif, atau penggunaan kewenangan yang tidak tepat tanpa disertai niat memperkaya diri. Artinya, tidak seluruh tindakan yang merugikan negara otomatis memenuhi unsur pidana korupsi.

Persoalannya, dalam praktik penegakan hukum, diferensiasi antara maladministrasi dan korupsi sering kali tidak dilakukan secara memadai. Kerugian negara menjadi titik fokus utama, sementara karakter kesalahan dan motif tindakan justru kurang mendapat perhatian. Akibatnya, hukum pidana berkembang terlalu luas dan mulai digunakan untuk mengadili hampir seluruh kegagalan kebijakan publik.

Kondisi ini berbahaya karena menggeser fungsi hukum pidana dari instrumen penghukuman terhadap kejahatan luar biasa menjadi alat kontrol administratif terhadap seluruh tindakan pemerintahan.

Ekspansi Hukum Pidana dan Lahirnya Birokrasi Defensif

Dominasi pendekatan pidana terhadap kebijakan publik pada akhirnya melahirkan ketakutan birokrasi. Banyak pejabat publik menjadi enggan mengambil keputusan karena khawatir seluruh kebijakannya dapat dikonstruksikan sebagai tindak pidana ketika menimbulkan kerugian negara.

Fenomena ini menciptakan birokrasi defensif, yaitu birokrasi yang lebih sibuk melindungi dirinya dari risiko hukum dibanding menyelesaikan persoalan masyarakat. Pejabat menjadi takut menggunakan diskresi, lambat merealisasikan anggaran, dan cenderung memilih keputusan yang paling aman secara administratif meskipun tidak efektif secara substantif.

Padahal negara modern membutuhkan birokrasi yang adaptif dan berani mengambil keputusan dalam situasi kompleks. Dalam praktik pemerintahan, tidak semua kebijakan dapat berjalan sempurna. Terkadang pejabat harus mengambil langkah cepat di tengah keterbatasan regulasi, tekanan situasi, dan kebutuhan pelayanan publik yang mendesak.

Di sinilah seharusnya hukum administrasi negara memainkan perannya sebagai instrumen pengawasan dan koreksi, bukan hukum pidana yang langsung digunakan sebagai alat penghukuman. Namun yang terjadi di Indonesia justru sebaliknya. Hukum pidana berkembang menjadi instrumen utama pengawasan pemerintahan, sementara mekanisme administrasi kehilangan fungsi korektifnya.

Akibatnya, prinsip ultimum remedium dalam hukum pidana perlahan menghilang dan berubah menjadi primum remedium.

Kaburnya Batas antara Penyalahgunaan Wewenang dan Diskresi

Persoalan lain yang tidak kalah penting adalah kaburnya batas antara penyalahgunaan wewenang administratif dengan tindak pidana korupsi. Dalam hukum administrasi negara, pejabat publik memiliki ruang diskresi atau freies ermessen, yakni kebebasan bertindak dalam situasi tertentu sepanjang tetap berada dalam batas kewenangan dan ditujukan untuk kepentingan publik.

Diskresi pada dasarnya merupakan kebutuhan dalam sistem pemerintahan modern karena tidak semua persoalan dapat diatur secara rigid dalam peraturan perundang-undangan. Namun dalam praktik penegakan hukum di Indonesia, penggunaan diskresi yang gagal sering kali langsung dipersepsikan sebagai penyalahgunaan kewenangan yang berujung pidana.

Padahal kegagalan kebijakan tidak selalu identik dengan kejahatan. Terdapat perbedaan mendasar antara keputusan yang salah secara administratif dengan tindakan yang secara sadar dirancang untuk memperkaya diri sendiri atau orang lain.

Ketika negara gagal membedakan dua hal tersebut, maka hukum pidana akan terus memasuki ruang kebijakan publik secara berlebihan. Dalam jangka panjang, kondisi ini bukan hanya melemahkan keberanian birokrasi, tetapi juga menciptakan ketidakpastian hukum dalam tata kelola pemerintahan.

Rekonstruksi Konsep Kerugian Negara dalam Perkara Korupsi

Reformulasi pemidanaan korupsi juga harus menyentuh persoalan konsep kerugian negara yang selama ini cenderung ditafsirkan terlalu luas. Dalam banyak perkara korupsi, kerugian negara tidak lagi dipahami sebagai kerugian aktual dan nyata, melainkan meluas hingga mencakup potensi kerugian, asumsi ekonomi, bahkan valuasi yang belum tentu menjadi keuntungan riil terdakwa.

Padahal dalam hukum pidana, pembuktian harus bersifat konkret, pasti, dan dapat diverifikasi. Negara tidak boleh menggunakan asumsi spekulatif sebagai dasar penghukuman. Ketika pidana dibangun di atas proyeksi ekonomi atau persepsi sosial semata, maka hukum pidana kehilangan kepastian dan bergerak ke arah penghukuman simbolik.

Di sinilah pentingnya membangun standar pembuktian yang lebih rigid terhadap unsur kerugian negara. Kerugian negara harus benar-benar dibuktikan sebagai kerugian yang nyata, aktual, dan memiliki hubungan kausal langsung dengan tindakan terdakwa. Tanpa batas yang jelas, konsep kerugian negara akan terus berkembang secara elastis dan membuka ruang kriminalisasi yang terlalu luas.

Membangun Sistem Hukum yang Integral dan Proporsional

Pada akhirnya, reformulasi pemidanaan korupsi tidak cukup hanya dilakukan melalui perubahan norma pidana, tetapi juga melalui penataan ulang hubungan antara hukum administrasi dan hukum pidana. Selama ini kedua rezim hukum tersebut berjalan sendiri-sendiri dan sering kali saling menegasikan.

Indonesia membutuhkan sistem hukum yang lebih integral, di mana pengawasan terhadap kebijakan publik terlebih dahulu dilakukan melalui instrumen administrasi sebelum menggunakan pidana sebagai alat penghukuman. Penguatan APIP, Ombudsman, audit administratif, dan Peradilan Tata Usaha Negara menjadi penting agar setiap dugaan penyimpangan kebijakan dapat diuji secara proporsional.

Pidana tetap diperlukan untuk menindak korupsi yang nyata, terutama ketika terdapat suap, konflik kepentingan, pengondisian proyek, atau keuntungan pribadi yang jelas. Namun pidana tidak boleh dijadikan instrumen untuk menghukum seluruh kegagalan administrasi pemerintahan.

Sebab negara hukum yang sehat bukanlah negara yang paling keras menghukum pejabatnya, melainkan negara yang mampu membedakan secara tegas antara maladministrasi dan korupsi. Ketika seluruh kebijakan dipandang dengan pendekatan pidana, maka yang lahir bukan tata kelola pemerintahan yang bersih, melainkan birokrasi yang takut mengambil keputusan. Dan birokrasi yang takut mengambil keputusan pada akhirnya sama berbahayanya dengan korupsi itu sendiri.