Siasat Perangi Rokok Ilegal yang Merajalela
·waktu baca 10 menit
Sekitar sebulan usai dilantik, Menteri Keuangan Purbaya Yudhi Sadewa menggelar kunjungan kerja perdana ke Surabaya, Jawa Timur. Di Kota Pahlawan itu, ia secara simbolik memimpin pemusnahan jutaan batang rokok ilegal di halaman Gedung Keuangan Negara.
Aksi Purbaya membakar rokok-rokok ilegal itu bukan sekadar seremoni. Hingga September 2025, sudah terbit 1.519 Surat Bukti Penindakan (SBP) di Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Pajak Jawa Timur I dan II. Dari seribuan penindakan tersebut, total 235,55 juta batang rokok ilegal diamankan dengan estimasi kerugian negara mencapai Rp 250 miliar.
“Kenapa [rokok ilegal] dibinasakan? Ini kan ada [produsen rokok] yang bayar pajak, ada yang nggak bayar pajak. Kalau yang bayar pajak diadu dengan yang nggak bayar cukai, ya mereka rugi dong [karena harga rokoknya lebih tinggi],” kata Purbaya di Surabaya, Kamis (2/10).
Esoknya, Jumat (3/10), Purbaya bertolak ke jantung industri rokok di Kudus, Jawa Tengah. Di Kota Kretek itu, ia berkunjung ke salah satu pabrik rokok terbesar di Indonesia dan mencoba melinting batangan berisi tembakau bersama para pekerja di sana.
Purbaya juga melakukan sidak ke kawasan Industri Hasil Tembakau (IHT) di Kudus dan menemukan 1,79 juta batang rokok ilegal berbagai merek tanpa pita cukai. Rangkaian kunjungan Purbaya itu mengirim pesan yang jelas.
Sejak awal, Purbaya—yang mantan Ketua LPS—menyatakan bahwa pemerintah tidak akan menaikkan tarif cukai hasil tembakau (CHT) tahun depan, 2026. Keputusan untuk tak menaikkan CHT ini adalah yang keempat kalinya dalam 15 tahun terakhir. Sebelumnya, cukai pernah tak naik pada 2014, 2019, dan 2025.
Alih-alih menekan industri legal dengan memasang cukai tinggi, Purbaya memilih strategi lain: menggempur peredaran rokok ilegal habis-habisan.
Kebijakan tak menaikkan cukai ini ikonik lantaran dikatakan Purbaya dengan gaya koboi khasnya, seraya menyebut gelar raja Mesir Kuno yang identik dengan penguasa lalim.
“Saya tanya [ke staf], cukai rokok gimana? Sekarang berapa rata-rata? [Jawabannya] 57 persen. Wah tinggi amat, Firaun lu,” seloroh Purbaya spontan, Jumat (19/9).
Rokok Ilegal Gerus Penerimaan Negara
Langkah Purbaya didasari informasi yang mengkhawatirkan. Menurut data Kementerian Keuangan, peredaran rokok ilegal melonjak lebih dari dua kali lipat, dari 3,03% pada 2019 menjadi 6,9% pada 2023.
Survei CISDI pada April 2025 bahkan menunjukkan bahwa 10,77% dari total sampel rokok yang disurvei di enam kota besar di Indonesia adalah ilegal. Tahun sebelumnya, 2024, survei Indodata memperkirakan pasar gelap rokok ilegal menguasai 46% pasar rokok nasional, naik dari 28% pada 2021.
Angka-angka itu bukan sekadar statistik, karena di baliknya ada potensi hilangnya penerimaan negara. Ketua Umum Gabungan Produsen Rokok Putih Indonesia (Gaprindo) Benny Wahyudi menyebut, sekitar 75% hasil penjualan tiap batang rokok akan masuk ke kas pemerintah.
Detailnya, menurut UU Cukai Nomor 39 Tahun 2007, tarif tertinggi cukai rokok adalah 57% dari harga jual eceran (HJE). Itu belum ditambah Pajak Pertambahan Nilai (PPn) rokok sebesar 9,9% dari HJE dan pajak daerah 10% dari nilai cukai yang ditetapkan pemerintah.
“Berbagai kajian memperkirakan potensi penerimaan negara yang hilang akibat peredaran rokok ilegal mencapai Rp 15–25 triliun per tahun,” kata Ketua Umum Asosiasi Pengusaha Indonesia (Apindo) Shinta Kamdani.
Sementara kerugian negara akibat peredaran rokok ilegal pada 2024, menurut Indodata, lebih besar lagi, yakni Rp 97,81 triliun.
Kerugian tak hanya dirasakan negara, tapi juga pelaku usaha resmi. Mereka yang taat membayar pajak dipaksa bersaing dengan produk ilegal yang harganya bisa separuhnya atau bahkan lebih murah.
Produsen ilegal diuntungkan karena tidak membeli pita cukai di muka seperti produsen legal.
“Untuk memproduksi rokok legal harus punya cukai. Cukai itu pitanya harus dibeli dulu. Itu kan sudah keluar uang duluan [sebelum produksi],” kata Benny Wahyudi, Ketum Gaprindo.
Sementara produsen ilegal yang tak membeli pita cukai memiliki cash keras dan dapat memutar uangnya dengan lebih leluasa, misalnya bisa menawarkan harga lebih tinggi kepada penyuplai tembakau untuk mendapatkan kualitas paling baik.
Akibatnya, produksi rokok legal tertekan. Pada 2019, ujar Benny, Industri Hasil Tembakau (IHT) memproduksi 355 miliar batang rokok. Namun, pada 2024 angka itu turun menjadi 315 miliar batang.
Artinya, terjadi penurunan produksi, rata-rata 2,75% per tahun selama lima tahun terakhir. Ini yang membuat industri rokok terus susut, sebab penurunan produksi berdampak langsung pada berkurangnya penyerapan tenaga kerja.
Ketua Aliansi Masyarakat Tembakau Indonesia (AMTI) Edi Sutopo mengatakan, salah satu perusahaan IHT besar bahkan sudah mengurangi tenaga kerja dan mengumumkan tidak akan membeli tembakau dari petani tahun ini.
Menurut informasi yang diterima Edi, perusahaan skala industri kecil dan menengah (IKM) di Bojonegoro, Jawa Timur, telah melakukan pemutusan hubungan kerja (PHK) terhadap 596 karyawannya.
“Kalau kita tidak melakukan sesuatu, nanti akan terus berguguran perusahaan IHT ini,” kata Edi.
Ironisnya, menurut Sekjen Asosiasi Petani Tembakau Indonesia (APTI) Jawa Timur Mahmudi, rokok ilegal justru menjadi “dewa penolong” bagi sebagian petani tembakau, sebab ketika industri rokok legal mengurangi pembelian tembakau karena tekanan ekonomi, produsen rokok ilegal justru agresif membeli tembakau.
Namun, Mahmudi mengingatkan bahwa itu adalah solusi semu yang dalam jangka panjang bakal merusak ekosistem industri hasil tembakau. Menurutnya, pembelian tembakau oleh industri rokok ilegal bisa mempercepat keruntuhan IHT di Indonesia.
Hasil kajian Pusat Penelitian Kebijakan Ekonomi (PPKE) Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Brawijaya menunjukkan, jumlah pabrik rokok turun drastis selama 15 tahun terakhir. Pada 2010, jumlah pabrik rokok ada 4.000-an, tapi sekarang tersisa sekitar 1.100 dan mayoritas merupakan pabrik kecil (golongan 3) dengan skala produksi tak lebih dari 500 juta batang per tahun.
Tepatkah Cukai Rokok Tak Dinaikkan?
Keputusan pemerintah untuk tidak menaikkan cukai pada 2026 membuat para pelaku industri hasil tembakau legal bernapas lega. Bagi mereka, ini adalah kesempatan untuk memulihkan diri setelah bertahun-tahun dihantam kenaikan cukai agresif.
Benny memahami bahwa rokok menimbulkan efek negatif bagi kesehatan sehingga peredarannya dibatasi dengan pengenaan cukai. Namun menurutnya, jika tidak dibarengi dengan penindakan rokok ilegal, masyarakat hanya akan lari dari mengonsumsi rokok legal ke rokok ilegal.
Survei PPKE FEB Universitas Brawijaya (UB) pada April–Juni 2025 menemukan bahwa regulasi yang timpang antara rokok konvensional, rokok ilegal, dan rokok elektrik, plus kenaikan cukai rokok yang tinggi, mendorong peralihan perilaku konsumen rokok.
Aturan yang tidak seimbang seperti harga rokok legal yang lebih mahal, pengawasan yang lemah, ditambah mudahnya mendapat rokok ilegal, sangat mempengaruhi pergeseran konsumsi itu.
“Semakin timpang aturannya, kemungkinan besar sekitar 72% orang akan beralih ke rokok ilegal,” kata peneliti PPKE FEB UB Imanina Eka kepada kumparan, Kamis (2/10).
Temuan lain, sekitar 80% perokok setidaknya pernah mencoba mengonsumsi rokok ilegal. Menurut Direktur PPKE FEB UB Candra Fajri Ananda dari hasil survei lembaganya, tekanan ekonomi dan penurunan pendapatan membuat 80% perokok beralih ke rokok ilegal.
“Secara teori, kebijakan tarif cukai agar orang tidak lagi merokok. [Tapi] ternyata di Indonesia enggak gitu. Kalau orang tidak mampu beli rokok A, maka dia tetap merokok tapi [ganti] ke B yang lebih murah. Kalau [cukai] naik [ganti rokok] ke C. Kalau naik lagi, dia ngelinting sendiri atau muncul istilah rokok ilegal,” kata Candra kepada kumparan.
Menurut Candra, tumbuh suburnya rokok ilegal merupakan bukti bahwa jumlah perokok tidak berkurang, melainkan bergeser dari legal ke ilegal. Berdasarkan data BPS, prevalensi merokok di Indonesia cenderung stagnan di angka 28–29% meski cukai naik drastis pada 2020.
Affad, seorang perokok, menjadi contoh bahwa naik turun tarif cukai tak menyurutkan niatnya untuk merokok. Dulu Affan menghabiskan Rp 300.000–400.000 sebulan untuk membeli rokok (legal).
Kini setelah cukai naik, ia beralih ke rokok ilegal seharga Rp 15.000 per bungkus. Anggaran konsumsi rokoknya pun otomatis menyusut drastis menjadi Rp 100.000–150.000 per bulan untuk satu slop.
“Jauh banget, bak bumi dan langitlah [perbedaan harganya],” kata Affan yang meminta namanya disamarkan kepada kumparan.
Cukai hasil tembakau (CHT) atau cukai rokok adalah penyumbang terbesar dari seluruh penerimaan cukai. Pada 2024, dari total Rp 226,4 triliun, sebesar Rp 216,9 triliun di antaranya berasal dari penerimaan hasil tembakau.
Wakil Menteri Perindustrian Faisol Riza menyebut, penerimaan cukai rokok bahkan lebih besar ketimbang dividen BUMN ke negara sebesar Rp 86,4 triliun.
Edi Sutopo dari AMTI menjelaskan, angka penerimaan CHT tersebut belum termasuk pajak, pajak daerah, penghasilan badan, pajak penghasilan perseorangan karyawannya, dan PPn.
Oleh sebab itu AMTI, Gaprindo, dan Apindo merespons positif kebijakan Purbaya tak menaikkan cukai rokok pada 2026. Menurut Ketum Apindo Shinta Khamdani, dengan harga rokok yang lebih terkendali, niat untuk beralih ke produk ilegal dapat ditekan sekaligus memperkuat posisi industri resmi sebagai penopang penerimaan negara.
“Menurut kami, [kenaikan CHT] telah melampaui titik optimalnya. Dan bila tarif cukai terus dinaikkan, maka tentu saja penerimaan negara dari CHT ini akan turun dan makin menekan industri yang resmi,” kata Edi.
Namun dari sisi kesehatan, keputusan untuk tak menaikkan cukai rokok menuai kritik. Ketua Komite Nasional Pengendalian Tembakau (Komnas PT) Teguh Dartanto mengaku “cukup syok” dengan kebijakan itu. Menurutnya, dampak ekonomi akibat merokok jauh lebih besar daripada penerimaan cukainya.
Riset Teguh dkk berjudul “The 2019 economic cost of smoking-attributable diseases in Indonesia” yang diterbitkan 2022 di jurnal Tobacco Control menyebut, di Indonesia, biaya ekonomi imbas merokok mencapai Rp 184,26–410,76 triliun.
Hitungan itu berasal dari dampak langsung seperti sakit karena merokok, dan dampak tidak langsung seperti mengurangi produktivitas kerja karena sakit-sakitan akibat merokok. Yang mencolok ialah dampak kesehatan yang langsung terlihat dari data klaim BPJS untuk menanggung penyakit yang berhubungan dengan aktivitas merokok.
“Penyakit akibat rokok yang ditanggung BPJS Kesehatan itu sekitar Rp 15–17 triliun per tahun. Itu baru biaya kesehatan, belum termasuk kerugian akibat hilangnya produktivitas,” jelas Teguh.
Berdasarkan penelitiannya, BPJS mengalokasikan antara Rp 10,4–15,6 triliun untuk penyakit akibat rokok pada 2019. Angka ini mewakili 61,2–91,8% dari defisit jaminan kesehatan pada 2019.
“Itu membebani APBN melalui defisitnya BPJS Kesehatan. Kalau BPJS defisit kan negara harus membayar juga,” kata Teguh.
Basmi Rokok Ilegal Perlu Penindakan dari Hulu ke Hilir
Di tengah perdebatan, AMTI, Gaprindo, dan Apindo sepakat bahwa penindakan terhadap rokok ilegal harus menjadi prioritas. Namun, memberantas pasar gelap ini terbukti bukan perkara mudah karena terus eksis dari tahun ke tahun.
Direktur PPKE FEB UB Candra Fajri Ananda menyatakan, rokok ilegal ada karena memiliki pasar, bahkan hingga ke luar negeri. Suatu ketika, ia bercerita kepada pengusaha rokok soal simplifikasi tarif cukai menjadi single tariff yang menyebabkan kenaikan rokok ilegal di Malaysia hingga 60%.
“Terus mereka (pengusaha rokok) ketawa semua. Kenapa? Katanya, ‘Ya rokok yang di Malaysia itu dari kami semua,’” kata Candra.
Pabrik rokok dengan skala lebih kecil, lanjutnya, ada pula yang menyerempet ke produksi ilegal. Candra meyakini industri rokok ilegal bisa bertahan karena ada yang melindungi.
Menurut Ketum Gaprindo Benny Wahyudi, meski penindakan sudah dilakukan oleh Satgas Pencegahan, Penindakan Rokok Ilegal, dan Pelanggaran Cukai; upaya itu baru di hilir, belum mencakup ke hulu yang merupakan akar masalah.
Jika ditelusuri, ujar Candra, industri rokok ilegal pasti mendekati bahan baku atau tempat tumbuhnya tembakau seperti Jawa Timur, Jawa Tengah, Jawa Barat, atau Nusa Tenggara Barat.
“Yang kami harapkan, [penindakan] bisa sampai ke hulu, sehingga pabriknya, mesinnya, juga ditindak,” kata Benny.
Persoalannya, menurut Benny, penindakan cukai kerap menggunakan prinsip ultimum remedium atau diselesaikan dengan membayar denda. Padahal dalam hal ini, bukan negara saja yang dirugikan, tapi juga produsen rokok legal.
Dalam riset terdahulu PPKE FEB UB, dikatakan peredaran rokok ilegal akan menurun seiring dengan meningkatnya penindakan oleh Dirjen Bea dan Cukai.
“Saatnya pemerintah menyelamatkan [industri rokok legal] karena kalau enggak, tumbang semua, dan selesai juga penerimaan negara,” ucap Candra.
Menteri Keuangan Purbaya berujar, penindakan rokok ilegal bukan untuk menghancurkan industri, melainkan untuk menjaga keadilan pasar dan penerimaan negara.
Kini pemerintah tengah menyiapkan kawasan IHT di daerah-daerah yang diduga menjadi pusat produksi rokok ilegal. Tujuannya agar pelaku usaha tersebut masuk ke sistem perpajakan atau industri yang legal.
Kemenkeu juga bakal memperketat pengawasan di jalur impor sehingga penyelundupan rokok ilegal bisa ditekan.
“[Produsen rokok ilegal] akan diberdayakan, tapi setelahnya harus bayar pajak. Kalau nggak, langsung saya sikat. Saya nggak ada ampun,” tutup Purbaya.