Jakarta Bond dan Masa Depan Pembiayaan Daerah

ilustrasi pembangunan LRT Jakarta, foto:freepik.com

Mengapa Obligasi Daerah Pertama Indonesia Bukan Soal Jakarta Semata, Melainkan Kesiapan Sistem Fiskal Desentralisasi?

Salah satu ciri negara dengan pasar keuangan yang matang adalah tersedianya instrumen pembiayaan subnasional yang dapat diperdagangkan di pasar modal. Di Amerika Serikat, pasar municipal bond bernilai US$4,2 triliun dengan sekitar satu juta surat utang beredar dan tingkat gagal bayar kurang lebih hanya 0,09 persen (RBC, 2024). Indonesia, dengan 38 provinsi dan lebih dari 500 kabupaten/kota, belum pernah memiliki satu pun obligasi daerah yang berhasil terbit.

Rencana Pemprov DKI Jakarta menerbitkan obligasi daerah senilai Rp5,6 triliun secara bertahap pada 2027 dan 2028 menarik perhatian bukan hanya karena nominalnya, melainkan karena potensinya sebagai preseden. Dana direncanakan untuk LRT Manggarai hingga Dukuh Atas (Rp2,7 triliun), rumah sakit di kawasan Sumber Waras, pengendalian banjir, serta pembangunan sekolah dan rumah susun. Rodden (2005) dalam Hamilton's Paradox menunjukkan bahwa pemerintah pusat dapat berkomitmen kredibel pada prinsip no-bailout bila daerah memiliki otonomi pajak yang signifikan, sebuah kondisi yang relatif terpenuhi oleh Jakarta dengan Pendapatan Asli Daerah (PAD) sebesar Rp51,22 triliun pada 2025 atau sekitar 63 persen dari total pendapatan daerahnya.

Konteks yang mendorong rencana ini bukan ambisi semata, melainkan tekanan fiskal yang rill. Transfer ke Daerah (TKD) dari pemerintah pusat untuk Jakarta turun signifikan dari Rp26,14 triliun pada 2025 menjadi sekitar Rp11 triliun pada 2026, penurunan hampir 57 persen (jakarta.go.id). APBD DKI Jakarta pun menyusut dari Rp91,86 triliun pada 2025 menjadi Rp81,32 triliun pada 2026, sementara proyek infrastruktur lintas tahun tetap berjalan.

Pemerintah pusat merespons rencana ini dengan kehati-hatian yang dapat dipahami. Merujuk pada pengalaman Brasil, di mana negara-negara bagian pada dekade 1980 hingga 1990-an menerbitkan surat utang secara masif dengan ekspektasi bahwa pemerintah pusat akan menanggung risiko gagal bayar. Ekspektasi itu terbukti benar. Bailout berulang terjadi pada 1989, 1993, dan 1997 sebelum Brasil akhirnya mengesahkan Lei de Responsabilidade Fiscal pada tahun 2000. Argentina mengalami hal serupa ketika provinsi-provinsinya berutang dalam dolar AS dan gagal bayar secara massal pada 2001, memicu gagal bayar nasional yang saat itu merupakan yang terbesar dalam sejarah.

Pertanyaannya adalah apakah risiko-risiko tersebut relevan untuk konteks Jakarta. Secara fiskal, jawabannya cenderung tidak, setidaknya untuk saat ini. PAD Jakarta yang besar memberikan kapasitas bayar yang kuat. NEXT Indonesia Center menempatkan Jakarta pada kategori mandiri dalam Indeks Ketahanan Fiskal 2024 dengan skor IKF 72,72 dan termasuk 5 provinsi indeks ketahanan fiskal tertinggi di Indonesia. Yang lebih penting, regulasi Indonesia sudah memasang pagar pengaman yang ketat melalui UU HKPD No. 1/2022, PP No. 1/2024, PMK No. 87/2024, dan POJK No. 10/2024 yang mensyaratkan batas utang maksimal 75 persen pendapatan umum, DSCR minimal 2,5 kali, persetujuan DPRD, dan pendaftaran ke OJK.

Namun regulasi yang ketat saja tidak cukup. Waruwu et al. (2024) dalam sebuah publikasi mengidentifikasi penyebab kegagalan obligasi daerah di empat provinsi, termasuk Jakarta (Terminal Pulo Gebang), Jawa Barat (Bandara Kertajati), Jawa Tengah (RSUD Moewardi), dan Kalimantan Timur (Tol Balikpapan hingga Samarinda). Beberapa faktor penyebabnya adalah prosedur yang kompleks, kapasitas teknis rendah, dinamika politik daerah, dan literasi keuangan yang terbatas. Padahal, Asian Development Bank dalam publikasinya Mobilizing Resources through Municipal Bonds secara khusus merekomendasikan Indonesia sebagai salah satu negara yang perlu mengembangkan pasar obligasi daerah untuk membiayai infrastruktur. Pengalaman Jepang, di mana obligasi daerah (chihosai) berkembang menjadi kategori obligasi terbesar kedua setelah JGB dengan outstanding sekitar ¥76 triliun, menunjukkan bahwa pasar ini dapat tumbuh bahkan tanpa banyak kasus gagal bayar, selama prinsip keterbukaan informasi dan disiplin pasar ditegakkan.

Yang diperlukan kedepan adalah pembangunan ekosistem yang memungkinkan obligasi daerah berkembang secara sehat dan bertanggung jawab. Setidaknya terdapat beberapa rekomendasi yang perlu dipertimbingkan. Pertama, Jakarta perlu memperoleh peringkat kredit dari lembaga pemeringkat independen seperti Pefindo sebelum melangkah ke pasar, agar investor dapat menilai risiko berdasarkan data, bukan persepsi. Kedua, pemerintah pusat perlu menegakkan prinsip no-bailout secara kredibel, belajar dari kegagalan Brasil yang justru mengundang moral hazard karena bailout terus-menerus terjadi sebelum reformasi 2000. Ketiga, OJK dan Kemenkeu perlu membangun mekanisme continuing disclosure yang meniru SEC Rule 15c2-12 di AS, di mana penerbit obligasi daerah wajib mempublikasikan laporan keuangan tahunan dan notifikasi peristiwa penting secara berkala. Keempat, dana obligasi harus difokuskan pada infrastruktur produktif dan dilarang untuk belanja konsumtif. Obligasi daerah Jakarta bukan hanya soal membangun LRT atau rumah sakit. Jika berhasil, Jakarta akan membuka jalan bagi daerah lain yang kapasitas fiskalnya memadai, memperluas instrumen investasi di pasar modal Indonesia, dan membuktikan bahwa desentralisasi fiskal dapat berjalan berdampingan dengan disiplin pasar.