Ketika Anggaran Harus Memilih: Mana yang Patut Didahulukan?
Aparatur Sipil Negara pada Kementerian Agraria dan Tata Ruang/ Badan Pertanahan Nasional
·waktu baca 7 menit
Tulisan dari Mokhamad Surianto tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
Gelombang efisiensi anggaran beberapa waktu terakhir kembali mengingatkan satu kenyataan sederhana "negara tidak selalu memiliki ruang untuk membiayai semua yang dianggap penting". Ketika belanja harus dikencangkan, pagu disesuaikan, dan ruang fiskal menyempit, pertanyaan tersulit justru bukan berapa yang harus dipangkas, melainkan apa yang harus tetap dijaga dan apa yang dapat dilepas.
Anggaran selalu memaksa kementerian/lembaga (K/L) berhadapan dengan pilihan yang tidak mudah: kebutuhan terus bertambah, sementara pagu tetap terbatas. Setiap unit membawa program yang dianggap penting, setiap daerah menyodorkan persoalan yang nyata, dan setiap kegiatan mempunyai alasan untuk dibiayai.
Justru ketika seluruh kebutuhan tak mungkin ditampung, kualitas sebuah K/L diuji. Ukurannya bukan semata seberapa besar anggaran yang berhasil diperoleh, melainkan seberapa jernih ia menentukan apa yang benar-benar harus didahulukan. Sebab penganggaran bukan sekadar membagi uang, tetapi keberanian memilih: mana yang harus dibiayai, mana yang perlu dikurangi, dan mana yang harus menunggu.
Masalahnya, pembagian anggaran kerap terjebak pada kebiasaan lama. Anggaran tahun sebelumnya dijadikan patokan, kemudian dinaikkan atau dipotong dengan persentase tertentu. Cara ini memang praktis karena tidak membutuhkan banyak perdebatan. Namun, ia juga menyimpan risiko: unit yang sejak awal memperoleh anggaran besar akan cenderung tetap besar, sementara unit yang secara historis menerima anggaran kecil dapat terus tertinggal meskipun beban pelayanan, target, atau persoalannya semakin berat.
IMF, melalui kajian Wendling, Pedastsaar, dan Rahim tentang expenditure baseline, mengingatkan bahwa baseline hanyalah titik awal untuk membaca kebutuhan apabila kebijakan lama diteruskan. Baseline bukan hak anggaran yang otomatis diwariskan dari satu tahun ke tahun berikutnya. Karena itu, sebelum berbicara tentang anggaran tahun depan, K/L perlu terlebih dahulu melihat apa yang terjadi pada tahun berjalan dan tahun sebelumnya. Apakah target benar-benar tercapai? Apakah anggaran berubah menjadi output yang dijanjikan? Apakah biaya per keluaran masih masuk akal? Apakah backlog berkurang? Apakah kegiatan masih relevan? Apakah masalah yang sama terus berulang?
Kerangka regulasi kita sebenarnya bergerak ke arah yang sama. PP Nomor 6 Tahun 2023 tidak menempatkan anggaran sekadar sebagai kelanjutan angka tahun sebelumnya. Penyusunan RKA harus menggunakan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah, penganggaran terpadu, dan penganggaran berbasis kinerja, dengan indikator kinerja, standar biaya, serta evaluasi sebagai instrumennya. Pesannya cukup terang: uang, biaya, dan hasil harus dibaca dalam satu tarikan napas.
Karena itu, evaluasi tidak semestinya berhenti sebagai laporan tentang apa yang sudah dikerjakan. Ia harus menjadi bahan untuk menentukan apa yang layak diteruskan, diperbaiki, dikurangi, atau bahkan dihentikan. Dalam pengertian itulah, anggaran baru semestinya lahir dari pembelajaran atas anggaran lama. Namun evaluasi juga tidak boleh dibaca secara dangkal. Satker/ kegiatan dengan penyerapan 99 persen belum tentu paling efektif, sebagaimana satker/ kegiatan dengan realisasi 80 persen tidak serta-merta layak dipotong.
OECD melalui Good Practices for Performance Budgeting menekankan bahwa informasi kinerja seharusnya memperkuat keputusan anggaran, bukan menjadi tombol otomatis untuk menaikkan atau menurunkan pagu. Yang perlu dicari bukan hanya angkanya, tetapi cerita di balik angka itu: mengapa target tercapai, mengapa gagal, apa hambatannya, apakah biaya yang dikeluarkan sebanding dengan hasilnya, dan apa yang harus diperbaiki pada periode berikutnya. Dari sanalah kebutuhan dapat ditata dalam lima lapis prioritas, P0 hingga P4.
P0 adalah kebutuhan yang harus lebih dahulu diamankan atau Protected Expenditure. Angka nol bukan berarti nilainya “lebih tinggi” dari prioritas lain, tetapi menunjukkan bahwa kelompok ini ditempatkan sebelum proses pemeringkatan dimulai. Di dalamnya terdapat kebutuhan minimum operasional, kewajiban yang lahir dari regulasi, kontrak yang sah, komitmen tahun jamak, atau kebutuhan yang jika tidak dibiayai dapat mengganggu keberlangsungan pelayanan, misalnya gaji pegawai, listrik, internet dan kebutuhan operasional lainnya. Namun P0 bukan wilayah yang kebal evaluasi. Yang dilindungi adalah kebutuhan yang sah dan diperlukan, bukan pemborosan yang telanjur diwariskan sebagai kebiasaan. Setelah kebutuhan dasar itu dipenuhi, barulah terlihat berapa ruang fiskal yang benar-benar dapat diprioritaskan.
P1 adalah prioritas strategis atau Strategic Priority, yaitu kegiatan yang berhubungan langsung dengan Prioritas Nasional, RPJMN, RKP, Renstra K/L, arahan Presiden, dan kebijakan strategis Menteri. Perpres Nomor 80 Tahun 2025 menegaskan keterhubungan antara Renstra, Renja K/L, prioritas pembangunan, dan pencapaian kinerja. Di sini prinsipnya harus tegas: anggaran mengikuti strategi, bukan strategi yang dipaksa menyesuaikan struktur anggaran lama. Namun cap strategis pun tidak boleh berlaku selamanya. Kegiatan yang penting tahun lalu belum tentu tetap sama penting tahun depan jika konteks kebijakan dan hasil evaluasinya telah berubah.
P2 adalah fungsi inti atau Core Service. Inilah kegiatan yang langsung menghasilkan pelayanan, keluaran, atau manfaat utama sesuai mandat K/L. Bentuknya tentu berbeda antarorganisasi: dapat berupa pelayanan kepada masyarakat, pengawasan, pembangunan infrastruktur, pemberian bantuan, penyediaan data, penelitian, pengelolaan sumber daya, penegakan regulasi, atau keluaran substantif lain yang menjadi alasan utama keberadaan K/L tersebut.
Pada lapisan ini prinsip “sama rata” perlu ditinggalkan. Dua satker atau wilayah tidak harus memperoleh anggaran yang sama hanya karena berada pada level organisasi yang sama. Beban pelayanan, jumlah penerima manfaat, luas dan kompleksitas wilayah, target, backlog, kapasitas pelaksanaan, serta karakteristik biaya dapat sangat berbeda. Sama besar belum tentu adil; yang harus sama adalah aturan main dan dasar penilaiannya.
Berikutnya, P3 adalah kegiatan pendukung atau Enabling. Sistem informasi, data, pengembangan kompetensi, sarana pendukung, koordinasi, dan dukungan manajemen tetap diperlukan karena fungsi inti tidak mungkin berjalan sendirian. Namun kegiatan pendukung perlu mampu menunjukkan kontribusinya secara nyata. Pertanyaannya bukan lagi apakah kegiatan itu selalu ada setiap tahun, melainkan apakah keberadaannya benar-benar membantu P1 dan P2 menghasilkan kinerja. Semakin lemah hubungan itu, semakin kuat alasan untuk menguji kembali kebutuhan anggarannya.
Terakhir, P4 adalah kegiatan yang masih dapat ditunda, dikurangi, atau dirancang ulang atau Discretionary Expenditure. Di sinilah kegiatan yang belum siap, manfaatnya relatif rendah, dapat dijadwalkan kembali, duplikatif, atau berdasarkan evaluasi tidak cukup efektif ditempatkan. Logika ini sejalan dengan konsep spending review yang banyak dikembangkan IMF. Doherty dan Sayegh menekankan pentingnya secara aktif menemukan pengeluaran yang berprioritas rendah, tidak efisien, atau tidak efektif agar ruang anggaran dapat dialihkan kepada kebutuhan yang memberikan nilai lebih besar.
Kerangka P0 sampai P4 menjadi semakin penting ketika pagu berubah. Jika pagu bertambah, tambahan anggaran tidak perlu ditebar rata kepada seluruh unit. Tambahan seharusnya diarahkan kepada kebutuhan strategis yang sudah tervalidasi tetapi belum memperoleh pendanaan memadai, kemudian kepada fungsi inti dan kegiatan pendukung berdasarkan tingkat urgensi, kebutuhan, serta kesiapan pelaksanaannya. Sebaliknya, ketika pagu berkurang, logikanya dibalik. P4 ditelaah lebih dahulu, kemudian P3, lalu bagian P2 yang relatif lebih rendah prioritasnya. P1 baru disentuh jika ruang penyesuaian lain sudah sangat terbatas, sementara P0 dipertahankan sepanjang dasar kewajibannya masih berlaku.
Cara seperti ini lebih masuk akal daripada memotong seluruh unit dengan persentase yang sama. Pemotongan rata memang terlihat netral dan mudah dijelaskan, tetapi dapat menghasilkan situasi yang ironis: semua kegiatan tetap hidup di atas kertas, namun tidak satu pun memiliki cukup sumber daya untuk menyelesaikan target. Di sinilah penganggaran harus berani memilih, bukan sekadar membagi kekurangan.
Tentu P0 sampai P4 bukan mesin yang menggantikan pertimbangan manusia. Di dalam kelompok yang sama tetap diperlukan penilaian terhadap kebutuhan tervalidasi, beban pelayanan, backlog, hasil evaluasi, kesiapan pelaksanaan, karakteristik wilayah, sumber pendanaan, dan risiko implementasi.
Diskresi tetap dibutuhkan karena tidak semua dinamika kebijakan dapat diterjemahkan ke dalam formula. Namun diskresi juga tidak boleh menjadi ruang gelap tanpa dasar.
Pada akhirnya, ukuran utama akuntabilitas bukan apakah seluruh keputusan anggaran dihasilkan oleh rumus, melainkan apakah K/L mampu menjawab dengan terang: mengapa kegiatan ini didahulukan, mengapa yang lain ditunda, mengapa satu wilayah memperoleh lebih besar daripada wilayah lain, data apa yang digunakan, dan hasil apa yang diharapkan dari setiap rupiah yang dialokasikan. Di situlah anggaran berhenti menjadi sekadar pembagian angka. Ia menjadi pilihan kebijakan yang mempunyai alasan, bukti, prioritas, dan jejak keputusan yang dapat dipertanggungjawabkan.