NSPM-2: Trump Korbankan Daya Tawar AS atas Ekspor Minyak Iran?
BA (Hons) Queen's University of Belfast MA Columbia University
·waktu baca 6 menit
Tulisan dari Nabila Aulia Hasrie tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarPada tanggal 1 Mei 2025 kemarin, Presiden Trump mengeluarkan pernyataan singkat namun berdampak di Truth Social; menyatakan bahwa negara atau individu mana pun yang membeli minyak atau petrokimia Iran akan segera "terkena [...] Sanksi Sekunder" dan sepenuhnya dilarang melakukan bisnis dengan Amerika Serikat "dalam bentuk apa pun." Pernyataan ini memang sejalan dengan strategi jangka panjang pemerintahan AS untuk menerapkan "penekanan maksimum" pada Iran, terutama dengan menargetkan ekspor minyaknya dalam upaya memaksa Teheran untuk memberikan konsesi kebijakan — terutama pengabaian program nuklirnya dan dukungannya terhadap kelompok proxy teroris.
Namun, sifat instan dari pengumuman tersebut menimbulkan lebih banyak pertanyaan daripada jawaban. Bagian kedua dari pernyataan Trump yang menjanjikan pemutusan total dari semua keterlibatan ekonomi AS, melebihi batasan tradisional sanksi sekunder. Biasanya, sanksi sekunder menargetkan pihak ketiga yang berurusan dengan entitas yang disanksi tetapi tidak mencapai embargo perdagangan total. Jika diinterpretasi secara harfiah, ancaman Trump akan menghasilkan skenario yang jauh lebih disruptif terhadap perdagangan global dan ekonomi internasional daripada yang pernah terjadi sebelumnya.
Signifikansi nyata dari deklarasi Trump pada 1 Mei terletak pada potensi dampaknya terhadap pasar minyak dan perdagangan global. Jika diterapkan secara literal, langkah-langkah tersebut akan sangat mengganggu aktivitas ekonomi global - dengan secara efektif melarang beberapa negara berdagang dengan Amerika Serikat. Namun, tidak mungkin pesan Trump dimaksudkan untuk menyampaikan sesuatu yang seekstrem itu. Kurang lebih, kemungkinan ini mencerminkan frustrasi yang semakin meningkat terhadap aliran minyak Iran yang terus mengalir ke Tiongkok — terutama dalam konteks meningkatnya ketegangan antara Washington dan Beijing di tengah perang dagang bilateral. Sejak awal masa kepresidenannya, Trump memang telah secara agresif mengejar kebijakan untuk mengurangi ekspor minyak Iran menjadi nol. Tujuan ini telah mencapai status formal melalui disahkannya National Security Presidential Memorandum 2 (NSPM-2), yang menyerukan penghapusan ekspor minyak mentah Iran, terutama ke Tiongkok.
Meskipun telah dilakukan berbagai tindakan penegakan hukum, termasuk sanksi terhadap kilang minyak Tiongkok, daftar hitam kapal yang terlibat dalam transfer minyak ke Houthi Yaman, dan hukuman terhadap individu yang terlibat dalam perdagangan minyak Iran — langkah-langkah ini telah menghasilkan tingkat kesuksesan yang relatif terbatas. Ekspor minyak Iran tetap tangguh, dengan sekitar 80% dari ekspor tersebut, rata-rata sekitar 1,5 juta barel per hari, dikirimkan ke Tiongkok, menurut Vortexa. Retorika Trump yang semakin keras tampaknya merupakan upaya untuk meningkatkan tekanan pada Tiongkok dan memaksanya untuk mempertimbangkan kembali impor minyak Iran.
Jumlah negara yang berpotensi terpengaruh oleh deklarasi Trump sangat bergantung pada kerangka waktu yang dipertimbangkan saat mengidentifikasi importir minyak dan petrokimia Iran. Selama tiga bulan terakhir, sepuluh negara; Tiongkok, UEA, India, Pakistan, Yaman, Singapura, Malaysia, Bangladesh, Sudan, dan Oman, telah mengimpor produk energi Iran. Tiongkok menyumbang sebagian besar, yaitu 81%, dari pembelian ini. Melihat ulang selama satu tahun penuh, daftar tersebut meluas sehingga mencakup negara-negara seperti Suriah, Vietnam, dan Thailand, sementara pandangan yang lebih sempit dari minggu lalu hanya menyoroti Tiongkok, Singapura, dan UEA. Dengan demikian, cakupan negara-negara yang dapat dihukum bergantung pada seberapa luas atau sempit administrasi mendefinisikan jangka waktu yang relevan. Jika diartikan secara harfiah, deklarasi Trump dapat menandakan langkah-langkah hukuman yang akan datang bagi negara-negara ini, tergantung pada penafsiran administrasi.
Memahami perbedaan antara sanksi sekunder tradisional dan pemutusan ekonomi secara penuh sangat penting untuk mengevaluasi implikasi dari pengumuman 1 Mei. Di bawah model standar sanksi sekunder, negara atau perusahaan pihak ketiga yang terlibat dalam perdagangan yang disanksi (seperti impor minyak Iran) dihukum dengan kehilangan akses ke sistem keuangan AS atau dilarang bertransaksi dengan entitas AS. Pendekatan ini signifikan tetapi tetap memungkinkan interaksi ekonomi yang terbatas. Misalnya, sebuah perusahaan India yang dikenakan sanksi di bawah rangka kerja ini mungkin kehilangan akses ke sistem keuangan berbasis dolar, tetapi India secara keseluruhan tidak akan terputus dari perdagangan dengan Amerika Serikat.
Sebaliknya, pernyataan Trump menunjukkan sikap yang jauh lebih ekstrem — menolak semua transaksi bisnis dengan negara manapun yang mengimpor minyak Iran. Langkah semacam itu akan melampaui inovasi-inovasi sebelumnya, seperti "tarif sekunder," dan, jika diambil secara harfiah, dapat menghentikan perdagangan AS dengan negara-negara seperti Tiongkok (senilai $584 miliar) atau India ($129 miliar) secara drastis. Namun, interpretasi apokaliptik ini kemungkinan bukanlah tujuan awal maupun intensi Trump. Pernyataan tersebut tampaknya merupakan sebuah gertakan strategis — sejenis “saber rattling” — yang dirancang untuk meningkatkan persepsi risiko bagi Tiongkok dan mendorongnya untuk menghentikan impor minyak Iran.
Kurangnya keberhasilan yang signifikan akan proses pembatasan ekspor Iran dapat dikaitkan dengan cakupan terbatas dari langkah-langkah penegakan hukum AS maupun dinamika perang dagang dengan Tiongkok dalam konteks yang lebih luas. Sektor minyak Tiongkok mencakup lebih dari 100 kilang independen "teapot", dan menjatuhkan sanksi hanya pada satu unit kecil terbukti tidak efektif. Selain itu, para pejabat di Departemen Luar Negeri dan Departemen Keuangan AS juga terikat oleh standar hukum yang mengharuskan adanya bukti yang kuat sebelum menjatuhkan sanksi. Beban pembuktian ini telah membatasi kemampuan administrasi Trump untuk dengan cepat menerapkan langkah-langkah punitif. Pada ranah geopolitik yang lebih luas, perang dagang AS-Tiongkok secara paradoks telah mengurangi pengaruh Washington atas Beijing. Pengenaan tarif komposit sebesar 145% pada barang-barang Tiongkok telah menimbulkan rasa sakit ekonomi yang signifikan bagi Tiongkok — jauh lebih besar daripada sanksi sekunder yang pernah ada. Ini telah menyebabkan kalkulasi strategis di Beijing yang mentolerir risiko impor minyak Iran yang berkelanjutan, terutama ketika minyak tersebut didiskon.
Dari perspektif pasar minyak, kecuali Trump melanjutkan pemutusan hubungan perdagangan dengan negara-negara yang mengimpor petroleum Iran, atau kecuali Beijing secara sukarela menghentikan perdagangan minyaknya dengan Teheran, pengumuman ini tidak mungkin secara material mengubah pasokan minyak global atau meningkatkan harga secara signifikan. Namun, Trump memiliki alat lain yang dapat digunakannya untuk meningkatkan dorongan kepada Iran, Tiongkok maupun negara-negara lain yang juga mengimpor minyak itu. Misalnya, dia bisa merevisi otoritas hukum untuk menurunkan standar bukti yang diperlukan untuk sanksi, sehingga lebih mudah untuk menargetkan perusahaan minyak milik negara Tiongkok yang lebih besar. Langkah semacam itu akan menjadi ancaman ekonomi yang jauh lebih besar bagi Tiongkok dan dapat memiliki efek nyata pada perilakunya.
Melihat ke depan, agaknya arah harga minyak kemungkinan akan lebih bergantung pada kekuatan global yang lebih luas daripada sanksi-sanksi ini: kemungkinan revisi ke bawah dalam perkiraan permintaan akibat ketidakpastian ekonomi, keputusan OPEC dan sekutunya mengenai tingkat produksi bulan Juni, dan apakah pemerintahan Trump memilih keterlibatan diplomatik atau konfrontasi militer dengan Iran. Faktor tak terduga lainnya adalah Israel, yang mungkin memilih untuk secara sepihak menyerang aset minyak Iran — strategi agresif yang akan langsung mempengaruhi pasokan dan berpotensi meningkatkan harga minyak. Dengan kenyataan bahwa perkembangan sejenis itu belum tercapai, pengumuman Trump akan kebijakan ini mungkin terbukti lebih banyak gertak sambal daripada tindakan nyata; sebuah langkah terukur yang bertujuan untuk meningkatkan tekanan tanpa mengambil langkah yang tidak dapat diubah.