Menyoal Eksistensi DPD RI sebagai Representasi Kepentingan Daerah
Mahasiswa UIN Syarif Hidayatullah Jakarta
·waktu baca 11 menit
Tulisan dari Naufal Syarief tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarKedudukan Dewan Perwakilan Daerah Republik Indonesia (DPD RI) sebagai manifestasi keterwakilan daerah dalam sistem tata negara Indonesia belum optimal. Aksioma tersebut menimbulkan persoalan serius khususnya dalam penyaluran aspirasi daerah. Kewenangan legislasi DPD RI sangat lemah apabila disandingkan dengan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI)[1]. Sehingga mencerminkan bahwa manifestasi keterwakilan daerah yang dipikul DPD RI masih berada dalam kedudukan yang sangat lemah dalam menjalankan fungsi legislasinya sebagai lembaga perwakilan penyalur aspirasi rakyat dibandingkan dengan DPR RI.
Perlu diketahui, menurut Prof. Andi Salman Maggalatung, terdapat lima asumsi dasar yang melatarbelakangi lahirnya DPD RI dalam struktur tata negara Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) sebagai kamar kedua dalam lembaga legislatif yaitu: Pertama, sistem perwakilan setidaknya harus mencerminkan keterwakilan daerah sebagai bagian dari prinsip demokrasi yang inklusif; Kedua, adanya keterkaitan historis, kultural, ekonomi, dan politik antara penduduk daerah, serta konsentrasi persebaran penduduk sebagian besar di Pulau Jawa, sehingga menuntut adanya representasi daerah yang lebih adil; Ketiga, kondisi geopolitik Indonesia sebagai negara kepulauan yang majemuk memerlukan mekanisme representasi yang mampu mengakomodasi keberagaman daerah; Keempat, untuk mencegah terjadinya monopoli dalam proses legislasi oleh satu lembaga saja; Kelima, guna mewujudkan mekanisme saling mengawasi dan mengimbangi dalam cabang legislatif serta menghindari potensi kesewenang-wenangan oleh salah satu lembaga negara [2].
Maka berkaca pada asumsi tersebut, hadirnya DPD RI sebagai lembaga negara baru diharapkan mampu meningkatkan kualitas keterwakilan rakyat yang lebih responsif terhadap keberagaman daerah dan memperkuat keutuhan NKRI serta memperkokoh praktik demokrasi dalam sistem pemerintahan negara.
Namun, kewenangan legislasi DPD RI terkesan dibatasi secara konstitusional. Hal ini berkaca pada mandat konstitusi sebagai hukum tertinggi yang terkristalisasi pada Pasal 22D Undang-Undang Negara Republik Indonesia 1945 (UUD NRI 1945) yang menegaskan kewenangan legislasi DPD RI hanya terbatas pada hal-hal tertentu, yakni dapat mengajukan dan membahas Rancangan Undang-Undang (RUU) kepada DPR RI, serta mengawasi yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Berdasarkan mandat konstitusi tersebut, kewenangan DPD RI kemudian diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3) dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU P3). Kedua undang-undang tersebut turut mengafirmasi reduksi kewenangan legislasi DPD RI yang fungsinya hanya terbatas pada hal-hal tertentu yang berkaitan dengan daerah. Sehingga hanya memiliki kewenangan untuk mengajukan Rancangan Undang-Undang (RUU) kepada DPR RI, ikut membahas namun terbatas pada pembahasan tingkat I sehingga tidak berlanjut pada tahap pengambilan keputusan bersama, kemudian dapat memberikan pertimbangan kepada DPR RI, melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang yang hasilnya disampaikan sebagai bahan pertimbangan lebih lanjut dan mengajukan Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) secara tertulis tetapi tidak ikut dalam pengambilan keputusan.
Melihat adanya permasalahan tersebut, Jimly Asshiddiqie turut mengkritisi peran DPD RI yang seharusnya berfungsi optimal sebagai lembaga perwakilan dalam penyalur aspirasi daerah [3]. Menurut Jimly, bahwa selama ini DPD RI hanya memberi saran, pertimbangan, dan usulan, namun aspirasinya tidak pernah didengar serta tidak ikut dalam pengambilan keputusan, DPD RI terkesan seperti antara ada dan tiada, karena keberadaannya tidak memberikan makna yang signifikan. Sehingga DPD RI tidak memiliki kewenangan legislasi yang utuh, karena tidak dilibatkan dalam tahap persetujuan bersama antara DPR RI dan Presiden sebagai penentu lahirnya suatu undang-undang.
Kesenjangan pada lembaga perwakilan yang menjadi manifestasi penyalur aspirasi rakyat antara DPD RI dan DPR RI menunjukkan adanya kesenjangan peran dan fungsi dalam proses legislasi. Postulat ini mengindikasikan bahwa lembaga perwakilan DPD RI sebagai lokomotif aspirasi daerah independen nyaris tidak berguna, terutama jika dibandingkan dengan DPR RI yang kental dengan unsur politik lebih dominan dalam proses legislasi pembentukan undang-undang.
Hal ini disebabkan dalam pelaksanaan pengambilan keputusan yang pada akhirnya tetap bergantung pada DPR RI, sehingga peran DPD RI dalam proses legislasi tidak memiliki posisi yang menentukan. Keterbatasan peran DPD RI, khususnya dalam proses legislasi, menunjukkan bahwa keberadaannya hanya bersifat formalitas komplementer dan pelengkap saja, belum memiliki posisi yang signifikan dalam pengambilan keputusan. Padahal, hadirnya DPD RI diharapkan dapat meningkatkan kualitas keterwakilan rakyat, lebih responsif dan pluralisme dalam rangka memperkuat NKRI serta memperkokoh demokrasi.
Oleh karena itu, penulis memandang bahwa permasalahan ini sangat mendesak untuk dikaji dan diselesaikan, mengingat lemahnya peran DPD berimplikasi pada tidak optimalnya prinsip keterwakilan daerah dalam sistem tata negara Indonesia. Apabila kondisi ini terus dibiarkan, maka akan berdampak pada lahirnya produk legislasi yang kurang responsif terhadap kebutuhan dan kepentingan daerah. Untuk itu diperlukan adanya penguatan kelembagaan dan rekonstruksi kewenangan DPD, khususnya dalam fungsi legislasi, sebagai upaya untuk mewujudkan sistem perwakilan yang lebih berimbang.
Problematika Kedudukan dan Kewenangan Legislasi DPD RI
DPD RI adalah salah satu lembaga negara baru dalam struktur ketatanegaraan Indonesia, lahir setelah amandemen ketiga UUD NRI 1945 yang disahkan pada 09 November 2001 [4]. Lahirnya DPD RI sebagai gagasan agar mekanisme saling mengawasi dan mengimbangi dapat terwujud, khususnya dalam hal kebijakan pusat dan daerah.
Konsep dasar lembaga perwakilan dalam sistem tata negara Indonesia mencakup DPR RI dan DPD RI yang keduanya secara bersama-sama dapat disebut sebagai Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia (MPR RI). Perbedaan keduanya terletak pada hakikat kepentingan yang diwakilinya. DPR RI dimaksudkan untuk mewakili rakyat, sedangkan DPD RI dimaksudkan untuk mewakili daerah-daerah [5]. Kepentingan yang seharusnya diprioritaskan dalam konteks perwakilan daerah oleh DPD RI adalah kepentingan daerah secara menyeluruh, bukan kepentingan individu warga, karena kepentingan perseorangan tersebut pada dasarnya menjadi ranah representasi DPR RI . Oleh karena itu, kiranya penting untuk dapat membedakan kedua kamar tersebut, mengingat keduanya berangkat dari kesamaan dipilih langsung oleh rakyat melalui suatu pemilihan umum.
Menurut Abdurachman sebagaimana dikutip dari buku Karya Prof. Salman Manggalatung tersebut, bahwa terdapat sejumlah rintangan kelembagaan DPD RI saat ini, yaitu: Pertama, DPD RI merupakan salah satu lembaga demokrasi di Indonesia yang mempunyai keabsahan sangat kuat karena dipilih langsung oleh rakyat. Namun, kewenangannya dalam konstitusi saat ini tidak memadai untuk merespons aspirasi daerah secara optimal; Kedua, dalam konstitusi, kewenangannya dibatasi hanya sebatas memberikan masukan kepada DPR RI, tanpa memiliki kewenangan untuk turut serta dalam pengambilan keputusan pada proses legislasi; Ketiga, secara prosedural, kedudukan DPD RI dalam sistem demokrasi Indonesia tergolong kuat. Akan tetapi, secara substantif, justru lemah karena tidak memiliki kewenangan yang signifikan dalam proses legislasi. Perannya terbatas pada pertimbangan tanpa hak untuk ikut memutuskan; Keempat, kondisi ini bertentangan dengan praktik umum lembaga perwakilan sejenis di berbagai negara, di mana institusi seperti DPD RI umumnya memiliki kewenangan legislasi, meskipun anggotanya tidak selalu dipilih secara langsung oleh rakyat; Kelima, situasi tersebut menunjukkan adanya cacat demokratis dalam konstitusi Indonesia, yakni adanya wakil rakyat yang dipilih secara langsung, tetapi tidak dibekali kewenangan legislasi. Apabila tidak diberikan kewenangan tersebut, keberadaan lembaga seperti DPD RI menjadi kurang relevan dalam struktur ketatanegaraan [6].
Ketentuan dalam konstitusi tidak secara jelas menegaskan bahwa DPR RI memiliki fungsi legislasi. Sebab, dalam teori perundang-undangan, fungsi legislasi harus dipahami secara utuh, yaitu mencakup seluruh tahapan mulai dari pengajuan hingga persetujuan suatu RUU menjadi undang-undang [7]. Kewenangan DPD RI terlihat sangat terbatas dan kurang menentukan. Sementara itu, kecenderungan DPD RI untuk membangun mekanisme saling mengawasi dan mengimbangi dengan DPR RI dalam fungsi legislasi merupakan suatu keniscayaan dalam sistem ketatanegaraan.
Dalam proses legislasi, jumlah undang-undang yang berasal dari usul DPD RI tidak mencapai lebih dari 10 undang-undang, angka yang sangat jauh berbeda apabila dibandingkan dengan rancangan undang-undang usulan Pemerintah maupun DPR RI. Padahal, dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) tahun 2015–2024, DPD RI tercatat telah menginisiasi sebanyak 39 rancangan undang-undang [8]. Kondisi tersebut menunjukkan bahwa secara kuantitas DPD RI cukup aktif dalam mengajukan usulan legislasi, namun sebagian besar usulan tersebut tidak berlanjut hingga tahap pengesahan menjadi undang-undang.
Keberadaan DPD RI berfungsi sebagai lembaga perwakilan yang mencerminkan aspirasi dan orientasi politik rakyat sebagai pemegang kedaulatan, sedangkan DPD RI merepresentasikan keberagaman aspirasi daerah. Artinya, kehadiran DPD RI dimaksudkan sebagai sarana untuk menampung aspirasi daerah, mengawal pelaksanaan otonomi daerah, serta menjembatani kepentingan antara pemerintah pusat dan daerah, dengan tujuan akhir mewujudkan kesejahteraan masyarakat daerah secara adil dan merata.
Namun, jika mencermati ketentuan dalam konstitusi, terlihat bahwa peran DPD RI masih terbatas. DPD RI pada praktiknya cenderung berfungsi sebagai pelengkap DPR RI, karena tidak memiliki kewenangan untuk bersama-sama dalam pengambilan keputusan akhir terhadap suatu undang-undang, baik dalam hal menyetujui maupun menolak. Dengan kata lain, dalam tahap persetujuan akhir RUU menjadi UU, DPD RI tidak dilibatkan secara langsung dalam proses pengesahan tersebut.
Gagasan Penguatan dan Rekonstruksi Kewenangan Legislasi DPD RI
Pada awalnya, reformasi struktur parlemen di Indonesia yang banyak disarankan oleh para ahli hukum dan politik diarahkan pada penerapan sistem bikameral yang kuat (strong bicameralism) yakni sistem yang menempatkan kedua kamar parlemen dengan kewenangan yang saling mengimbangi satu sama lain [9]. Masing-masing kamar bahkan diusulkan memiliki hak veto sebagai bentuk penguatan fungsi pengawasan dan legislasi. Gagasan ini pada praktiknya lazim diterapkan di negara-negara federal yang menggunakan dua kamar dalam sistem parlemennya.
Sistem bikameral seperti di Amerika Serikat, diterapkan dalam bentuk strong bicameralism yang menempatkan kedua kamar parlemen pada kedudukan yang relatif setara. House of Representatives sebagai lower house maupun Senate sebagai kamar kedua sama-sama dipilih secara langsung oleh rakyat dan memiliki peran yang kuat dalam proses legislasi. Kedua kamar tersebut harus mencapai persetujuan bersama dalam pembentukan undang-undang, terutama terhadap kebijakan-kebijakan strategis tertentu. Model seperti ini menciptakan mekanisme checks and balances yang lebih efektif karena tidak terdapat dominasi kewenangan oleh salah satu kamar parlemen [10]. Berbeda dengan Indonesia yang menganut sistem bikameral lemah (soft bicameralism), kedudukan DPR RI masih jauh lebih dominan dibandingkan DPD RI dalam pelaksanaan fungsi legislasi.
Berangkat dari berbagai persoalan mengenai lemahnya kewenangan legislasi DPD RI dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, diperlukan adanya upaya rekonstruksi kelembagaan guna memperkuat fungsi keterwakilan daerah dalam parlemen. Oleh karena itu, terdapat beberapa gagasan yang dapat dilakukan sebagai upaya penguatan kewenangan DPD RI dalam sistem legislasi nasional.
Pertama, Diperlukan amandemen terhadap konstitusi, khususnya pada Pasal 22D guna memperkuat kedudukan, fungsi, dan kewenangan DPD RI dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Hal ini penting agar DPD RI tidak lagi hanya berperan sebagai lembaga pemberi usul dan pertimbangan, melainkan turut memiliki kewenangan yang bersifat menentukan dalam proses legislasi, terutama terhadap RUU yang berkaitan dengan kepentingan daerah. Dengan adanya kewenangan persetujuan bersama pada bidang tertentu, aspirasi daerah dapat tersalurkan secara lebih substantif dalam pembentukan kebijakan nasional.
Kedua, penguatan DPD RI juga perlu dilakukan melalui rekonstruksi terhadap peraturan perundang-undangan yang mengatur lembaga perwakilan, seperti UU MD3 dan UU P3. Rekonstruksi tersebut dapat dilakukan dengan memperluas keterlibatan DPD RI dalam tahapan perencanaan legislasi, pembahasan rancangan undang-undang, hingga pengambilan keputusan akhir terhadap regulasi tertentu. Maka, kewenangan DPD RI tidak hanya bersifat formalitas, tetapi benar-benar memiliki pengaruh dalam proses legislasi nasional.
Apabila amandemen terhadap konstitusi berhasil dilakukan dan kewenangan DPD RI diperkuat, maka hubungan antara DPR RI dan DPD RI dalam proses legislasi dapat terwujudnya saling mengawasi dan mengimbangi. Setiap RUU yang diajukan, baik oleh DPR RI maupun DPD RI, khususnya yang berkaitan dengan kepentingan daerah, harus memperoleh persetujuan bersama dari kedua kamar parlemen. Dengan demikian, DPD RI tidak lagi hanya berfungsi sebagai pemberi pertimbangan, tetapi juga memiliki posisi strategis dalam menentukan disetujui atau tidaknya suatu RUU melalui mekanisme hak veto atau persetujuan bersama pada bidang tertentu terkait daerah.
Kedudukan dan kewenangan legislasi DPD RI dalam sistem ketatanegaraan Indonesia hingga saat ini belum menunjukkan peran yang optimal dalam mewujudkan keterwakilan daerah. Meskipun DPD RI dibentuk sebagai konsekuensi perubahan UUD NRI Tahun 1945 dan dimaksudkan untuk memperkuat prinsip saling mengawasi dan mengimbangi serta mengakomodasi aspirasi daerah dalam proses legislasi nasional, kewenangan yang dimiliki DPD RI masih sangat terbatas.
Akibatnya, sistem bikameral di Indonesia masih cenderung bersifat soft bicameralism dengan dominasi kewenangan legislasi berada pada DPR RI. Maka diperlukan penguatan dan rekonstruksi kewenangan DPD RI melalui amandemen UUD NRI Tahun 1945, khususnya Pasal 22D serta pembaruan terhadap peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan fungsi legislasi. Penguatan tersebut penting agar DPD RI memiliki kewenangan yang lebih substantif dalam proses legislasi, terutama terhadap rancangan undang-undang yang berkaitan dengan kepentingan daerah.
Melalui mekanisme persetujuan bersama antara DPR RI dan DPD RI pada bidang tertentu, sistem saling mengawasi dan mengimbangi antar kamar parlemen dapat terwujud secara lebih efektif. Sehingga, DPD RI tidak lagi hanya menjadi lembaga pelengkap, melainkan benar-benar berfungsi sebagai representasi daerah yang mampu menyalurkan aspirasi daerah secara optimal dalam pembentukan kebijakan nasional.
Daftar Pustaka
[1]. Akbarrudin, A. (2013). Pelaksanaan Fungsi Legislasi DPR RI Dan DPD RI Pasca Amandemen UUD 1945. Pandecta Research Law Journal, 8(1).
[5]. Asshiddiqie, J. (2018). Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia. Sinar Grafika.
[3]. Fiqri, A. Al. (2023). Anggap DPD Kayak LSM, Jimly Asshiddiqie: Dibubarin Aja. Sindonews.Com. https://nasional.sindonews.com/read/1177507/12/anggap-dpd-kayak-lsm-jimly-asshiddiqie-dibubarin-aja-1692176920
[10]. Gunadi, R. A. N. dan A. (2024). DINAMIKA POLITIK HUKUM KEANGGOTAAN MAJELIS PERMUSYAWARATAN RAKYAT: UNIKAMERALISME DALAM BAYANG- BAYANG SISTEM BIKAMERAL. Rewang Rencang : Jurnal Hukum Lex Generalis., 5(10).
[9]. Hidayat, T. (2015). PENERAPAN SISTEM SOFT BIKAMERAL DALAM PARLEMEN DI INDONESIA. JOM Fakultas Hukum, 2(2).
[2][6]. Mangglatung, A. S. (2016). Desain Kelembagaan Negara Pasca Amandemen UUD 1945. Gramata Publishing.
[4]. Saputra, Y. (2018). Penguatan Kewenangan Dewan Perwakilan Daerah dalam Sistem Ketatanegaraan di Indonesia. Ugm.Ac.Id. https://vivajusticia.law.ugm.ac.id/2018/02/26/penguatan-kewenangan-dewan-perwakilan-daerah-dalam-sistem-ketatanegaraan-di-indonesia/
[8]. Sjarif, F. A. dan R. A. (2025). MENYIKAPI KETERBATASAN KEWENANGAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH: OPTIMALISASI PELAKSANAAN KEWENANGAN DPD DALAM PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG. ASIPPER ASOSIASI PENGAJAR ILMU PERUNDANG-UNDANGAN, 1(1).
[7]. Utomo, N. A. (2016). Mengurai Kerangka Legislasi Sebagai Instrumen Perwujudkan Hak Asasi Manusia. Jurnal Konstitusi, 13(4).