Membaca “Deep State” dalam Birokrasi

Ilustrasi pemimpin. Foto: Shutterstock

Pernyataan seorang menteri yang mengaku menemukan “deep state” di dalam institusinya seharusnya tidak dibaca sebagai sensasi politik semata. Di balik ungkapan itu, terselip kegelisahan yang lebih dalam: bagaimana mungkin seorang pimpinan formal justru berhadapan dengan kekuatan yang terasa tak sepenuhnya berada dalam kendalinya sendiri? Bagaimana mungkin ada pejabat yang, dalam istilahnya, terasa “kebal” dan tidak lagi tunduk pada otoritas yang sah?

Di titik ini, pertanyaan yang lebih penting bukanlah apakah “deep state” itu benar-benar ada dalam arti harfiah, melainkan: apa yang sebenarnya sedang kita lihat ketika seorang menteri merasa berhadapan dengan kekuasaan yang tak kasat mata di dalam organisasinya sendiri?

Tulisan ini berangkat dari keyakinan sederhana: fenomena yang disebut “deep state” itu bukanlah konspirasi besar yang terorganisasi rapi, melainkan refleksi dari sesuatu yang jauh lebih dekat dan lebih nyata—yakni menguatnya jaringan kekuasaan informal dalam tubuh birokrasi.

Antara Konsep dan Realitas

Dalam literatur politik, istilah “deep state” kerap merujuk pada jaringan tersembunyi dalam negara yang bekerja di luar kontrol demokratis. Namun, jika kita memindahkannya secara mentah ke konteks Indonesia, kita berisiko salah membaca gejala.

Indonesia tidak menunjukkan ciri adanya satu entitas rahasia yang terpusat dan mengendalikan negara dari balik layar. Yang justru tampak adalah sesuatu yang lebih subtil namun lebih mengakar: jejaring kekuasaan informal yang terfragmentasi, tersebar, dan sering kali beroperasi melalui relasi personal, loyalitas, serta kepentingan bersama.

Dalam kajian ilmu politik, fenomena ini lebih tepat dijelaskan melalui konsep informal institutions yang diperkenalkan oleh Gretchen Helmke dan Steven Levitsky, yaitu aturan-aturan tidak tertulis yang dalam praktiknya justru lebih menentukan daripada aturan formal. Di sinilah negara formal—dengan segala regulasi, prosedur, dan struktur resminya—sering kali berjalan berdampingan, bahkan kalah dominan, dibanding “negara informal” yang hidup di dalamnya.

Ilustrasi dibuat dengan AI

Jejak Kekuasaan yang Tak Tertulis

Jika kita menelusuri lebih jauh, ada setidaknya dua wajah utama dari fenomena yang oleh sebagian orang disebut sebagai “deep state” ini.

Pertama, patronase dalam pengisian jabatan. Secara formal, sistem merit telah diadopsi: seleksi terbuka, uji kompetensi, hingga mekanisme evaluasi kinerja. Namun dalam praktik, proses tersebut tidak jarang menjadi sekadar ritual administratif. Keputusan akhir sering kali tetap ditentukan oleh kedekatan, loyalitas, atau kepercayaan personal.

Akibatnya, terbentuklah apa yang bisa disebut sebagai circle of power—lingkaran kecil yang menguasai posisi strategis dalam suatu unit. Loyalitas bergeser dari institusi kepada individu. Dalam situasi seperti ini, seorang pimpinan baru tidak benar-benar memulai dari nol; ia memasuki arena yang sudah memiliki peta kekuasaan sendiri.

Kedua, otonomi liar dalam implementasi aturan. Birokrasi kita dikenal memiliki regulasi yang relatif lengkap. Namun persoalan sesungguhnya terletak pada bagaimana aturan itu ditafsirkan dan dijalankan. Tidak jarang, unit-unit kerja mengembangkan standar operasionalnya sendiri yang secara halus menyimpang dari kerangka nasional.

Michael Lipsky, melalui konsep street-level bureaucracy, menjelaskan bagaimana pelaksana kebijakan di lapangan memiliki diskresi besar dalam menentukan bagaimana aturan diterjemahkan. Dalam konteks Indonesia, diskresi ini sering kali meluas menjadi ruang bagi pembentukan “aturan bayangan”—sebuah sistem yang secara formal tidak tertulis, tetapi secara praktis mengikat.

Mengapa Ini Terus Bertahan?

Pertanyaan berikutnya menjadi lebih mendasar: mengapa fenomena ini begitu persisten?

Salah satu jawabannya terletak pada kesenjangan antara reformasi formal dan realitas sosial birokrasi. Selama dua dekade terakhir, reformasi birokrasi di Indonesia sangat menekankan pada pembenahan aturan, prosedur, dan struktur organisasi. Namun, seperti diingatkan oleh berbagai studi tentang kapasitas negara, perubahan institusional tidak cukup hanya menyentuh aspek formal; ia harus menyentuh relasi kekuasaan yang hidup di dalamnya.

Ketika relasi tersebut tidak disentuh, maka yang terjadi adalah apa yang bisa disebut sebagai decoupling: aturan berubah, tetapi praktik tetap sama.

Faktor lain adalah lemahnya mekanisme pengawasan yang benar-benar independen. Pengawasan internal sering kali terjebak dalam relasi hierarkis yang sama dengan objek yang diawasi. Sementara itu, pengawasan eksternal belum sepenuhnya mampu menembus kompleksitas jaringan informal yang ada.

Di atas semua itu, ada dimensi yang lebih kultural: budaya organisasi yang cenderung mempertahankan status quo. Dalam banyak kasus, jaringan internal tidak hanya berfungsi sebagai alat kekuasaan, tetapi juga sebagai mekanisme perlindungan bersama. Ia menciptakan rasa aman, bahkan solidaritas—meskipun sering kali dengan mengorbankan prinsip akuntabilitas.

Dampak dari semua ini tidak bisa dianggap sepele. Ketika jaringan informal menjadi terlalu dominan, negara formal perlahan kehilangan cengkeramannya. Kebijakan yang dirancang dengan baik di tingkat pusat bisa berubah arah di tingkat implementasi. Reformasi yang tampak progresif di atas kertas bisa berhenti sebagai kosmetik.

Lebih jauh lagi, situasi ini berpotensi melahirkan krisis kepercayaan. Publik melihat negara sebagai entitas yang tidak konsisten—tegas dalam aturan, tetapi lentur dalam pelaksanaan. Dalam jangka panjang, ini menggerus legitimasi.

Di sinilah pernyataan tentang “deep state” menemukan relevansinya. Ia bukan sekadar istilah, melainkan simptom dari kegagalan yang lebih struktural.

Membongkar Bayangan, Menata Ulang Negara

Menghadapi fenomena ini, solusi tidak bisa lagi berhenti pada pembenahan prosedur. Yang dibutuhkan adalah keberanian untuk menyentuh inti persoalan: struktur kekuasaan itu sendiri.

Pertama, transparansi harus didorong hingga ke tingkat paling konkret—bukan hanya dalam bentuk laporan, tetapi dalam proses. Pengisian jabatan perlu dibuka secara lebih luas agar publik dapat melihat bahwa merit benar-benar menjadi dasar utama, bukan sekadar formalitas.

Kedua, pengawasan harus diperkuat dengan memastikan independensi dan perlindungan terhadap pihak-pihak yang berani mengungkap penyimpangan. Tanpa perlindungan, gagasan tentang pengawasan hanya akan menjadi slogan.

Ketiga, rotasi jabatan perlu dirancang bukan sekadar sebagai rutinitas administratif, tetapi sebagai strategi untuk memutus mata rantai kekuasaan yang terlalu terkonsentrasi dalam satu kelompok.

Keempat, digitalisasi sistem birokrasi harus diarahkan untuk mengurangi ruang diskresi yang tidak perlu, sekaligus mempersempit celah bagi terbentuknya praktik-praktik informal yang menyimpang.

Pada akhirnya, pernyataan tentang “deep state” seharusnya kita baca bukan sebagai tudingan, melainkan sebagai alarm. Ia mengingatkan bahwa di dalam tubuh negara, ada lapisan-lapisan kekuasaan yang tidak selalu terlihat, tetapi sangat menentukan.

Jika lapisan ini dibiarkan, maka yang terbentuk bukan sekadar birokrasi yang tidak efisien, melainkan sebuah negara bayangan—yang perlahan namun pasti menggerus otoritas negara itu sendiri.

Dan di situlah, sesungguhnya, persoalan itu bermula.