Pakar Hukum Banyak, Mengapa Negara Hukum Masih Jauh?

Ilustrasi Hukum. Foto: Kumparan.com

Indonesia tidak pernah kekurangan ahli hukum. Ilmu hukum tumbuh di berbagai penjuru negeri. Guru besar hukum tata negara, hukum administrasi negara, hukum pidana, hukum perdata, hingga para praktisi dan peneliti hukum terus bertambah. Buku-buku hukum diterbitkan. Jurnal-jurnal akademik dipenuhi gagasan tentang konstitusi, demokrasi, rule of law, good governance, dan pembatasan kekuasaan.

Namun, di tengah kelimpahan pengetahuan hukum itu, muncul pertanyaan yang semakin sulit dihindari saat ini, mengapa Indonesia masih sering terasa jauh dari cita-cita negara hukum? Pertanyaan ini tentu bukan untuk merendahkan kerja para akademisi hukum, karena saya sendiri juga berprofesi sebagai akademisi hukum itu sendiri.

Sebaliknya, pertanyaan ini justru merupakan refleksi terhadap posisi ilmu hukum itu sendiri. Sebab, negara hukum tidak pernah dibangun hanya dengan banyaknya profesor, doktor, hakim, advokat, birokrat, atau pakar tata negara dan administrasi negara.

Dari Law in the Book ke Law in Action

Negara hukum dibangun ketika hukum benar-benar mampu membatasi kekuasaan, melindungi warga negara, memastikan kesetaraan, dan mengikat siapa pun yang memegang kekuasaan. Konstitusi telah memberikan fondasi yang sangat jelas. Pasal 1 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945 menegaskan, “Negara Indonesia adalah negara hukum.”

Mahkamah Konstitusi berulang kali menegaskan bahwa konsepsi tersebut mengandung prinsip supremasi hukum, pembatasan kekuasaan, kepastian hukum, dan perlindungan hak konstitusional warga negara. Masalahnya bukan pada absennya norma. Masalahnya justru terletak pada jarak antara norma dan kenyataan.

Dalam teori negara hukum, hukum harus menjadi panglima. Kekuasaan memperoleh legitimasi dari hukum dan sekaligus dibatasi oleh hukum. Tidak boleh ada kekuasaan yang berada di atas hukum. Pemikiran Julius Stahl mengenai rechtsstaat, misalnya, menempatkan perlindungan hak asasi manusia, pembagian kekuasaan, serta pemerintahan berdasarkan konstitusi sebagai unsur penting negara hukum. Sementara A.V. Dicey melalui konsep rule of law menekankan supremasi hukum, persamaan di hadapan hukum, dan due process of law.

Dalam konteks Indonesia, prinsip tersebut seharusnya tidak berhenti menjadi materi kuliah hukum tata negara. Ia harus hidup dalam keputusan pemerintah. Ia harus hadir dalam tindakan birokrasi. Ia harus terasa ketika warga berhadapan dengan aparat. Ia harus menjadi batas ketika pejabat menggunakan kewenangannya.

Dan yang paling penting, hukum harus tetap bekerja ketika berhadapan dengan kekuasaan. Di sinilah persoalan sesungguhnya. Indonesia memiliki begitu banyak regulasi, tetapi banyaknya regulasi tidak otomatis membuat sebuah negara menjadi negara hukum. Sebuah negara dapat memiliki ribuan undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan menteri, peraturan daerah, keputusan pejabat, dan berbagai instrumen hukum lainnya, tetapi tetap mengalami defisit negara hukum apabila aturan tersebut tidak dijalankan secara konsisten. Negara hukum bukan lomba memperbanyak peraturan. Negara hukum adalah kemampuan memastikan kekuasaan tunduk pada peraturan.

Roscoe Pound pernah membedakan antara law in books dan law in action. Pembedaan ini sangat relevan untuk membaca persoalan Indonesia. Law in books adalah hukum sebagaimana dirumuskan dalam peraturan. Sementara law in action adalah hukum sebagaimana bekerja dalam kenyataan. Indonesia relatif kuat dalam menghasilkan law in books. Yang masih menjadi pekerjaan besar adalah memastikan law in action tidak menyimpang terlalu jauh dari hukum yang tertulis. Kita dapat memiliki konstitusi yang menjamin persamaan di hadapan hukum.

Apabila masyarakat masih merasakan adanya perlakuan berbeda berdasarkan status sosial, kekuasaan, kedekatan politik, atau kemampuan ekonomi, maka hukum belum sepenuhnya hadir sebagai keadilan. Kita dapat memiliki aturan tentang pemerintahan yang baik. Namun, apabila keputusan administratif masih dibuat tanpa transparansi, partisipasi, akuntabilitas, dan alasan yang dapat diuji, maka hukum administrasi hanya menjadi dokumen.

Kita dapat memiliki lembaga pengawasan. Apabila pengawasan tidak mampu mengoreksi penyalahgunaan kewenangan, maka keberadaan institusi tersebut belum otomatis menghasilkan pemerintahan yang tunduk pada hukum. Dengan demikian, persoalan Indonesia bukan semata-mata kekurangan hukum, melainkan persoalan kepatuhan terhadap hukum dan konsistensi institusional dalam menjalankannya.

Pakar Banyak, Mengapa Praktik Tidak Berubah?

Pertanyaan terhadap komunitas akademik hukum menjadi penting. Apa yang salah ketika suatu negara memiliki begitu banyak ahli tata negara dan administrasi negara, tetapi problem klasik mengenai pembatasan kekuasaan, konflik kepentingan, penyalahgunaan kewenangan, ketidakpastian hukum, dan lemahnya akuntabilitas masih terus muncul?

Jawabannya tentu tidak sederhana. Pakar hukum bukanlah penguasa. Akademisi tidak memiliki kewenangan eksekutif. Guru besar tidak dapat memaksa pejabat menaati hukum. Karena itu, tidak adil apabila seluruh kegagalan negara hukum dibebankan kepada dunia akademik. Namun, dunia akademik juga tidak boleh merasa cukup hanya karena telah menghasilkan teori, buku, dan jurnal. Ilmu hukum memiliki tanggung jawab sosial yang lebih besar: membentuk budaya hukum dan mengawasi agar kekuasaan tidak menjadikan hukum sebagai instrumen pembenaran. Di sinilah akademisi hukum seharusnya mengambil posisi yang lebih kritis.

Jangan sampai ilmu tata negara hanya sibuk menjelaskan struktur lembaga negara, tetapi kurang berani mengkritik ketika kekuasaan melampaui batas. Jangan sampai hukum administrasi negara hanya mengajarkan kewenangan pejabat, tetapi kurang memberi perhatian pada bagaimana mencegah kewenangan tersebut berubah menjadi kesewenang-wenangan. Jangan sampai teori good governance berhenti menjadi bahan seminar, sementara praktik pemerintahan masih menghadapi persoalan transparansi dan akuntabilitas.

Ilmu hukum harus keluar dari ruang kelas dan masuk ke ruang kekuasaan. Problem terbesar negara hukum muncul ketika hukum berubah fungsi dari instrumen pembatas kekuasaan menjadi instrumen untuk melegitimasi kekuasaan. Dalam perspektif negara hukum, kekuasaan harus mendapatkan legitimasi dari hukum. Tetapi legitimasi hukum tidak boleh dipahami secara formalistik.

Sebuah tindakan pemerintah tidak otomatis menjadi benar hanya karena memiliki dasar peraturan. Apakah kewenangan tersebut digunakan sesuai tujuan pemberiannya? Apakah prosedurnya benar? Apakah tidak terjadi penyalahgunaan wewenang? Apakah terdapat konflik kepentingan? Apakah keputusan tersebut proporsional? Apakah hak warga negara tetap terlindungi?

Pertanyaan-pertanyaan tersebut merupakan jantung hukum administrasi negara modern. Sebab, pemerintah tidak cukup hanya bertindak berdasarkan hukum. Pemerintah juga harus bertindak secara benar menurut hukum. Di sinilah asas-asas pemerintahan yang baik menjadi penting. Kewenangan tidak boleh digunakan secara sewenang-wenang. Diskresi tidak boleh berubah menjadi kebebasan tanpa batas. Kebijakan publik tidak boleh menjadi ruang untuk menghindari prinsip legalitas.

Negara hukum menghendaki agar setiap kewenangan selalu dapat dipertanggungjawabkan. Salah satu ukuran paling sederhana untuk melihat kualitas negara hukum adalah bagaimana negara memperlakukan putusan lembaga peradilan. Negara hukum tidak hanya diuji ketika pemerintah memenangkan perkara. Negara hukum justru diuji ketika pemerintah, pejabat, atau kelompok yang memiliki kekuasaan tidak menyukai sebuah putusan.

Putusan pengadilan yang menguntungkan pemerintah tentu mudah dihormati. Tetapi ketika putusan tersebut membatasi kekuasaan, mengoreksi kebijakan, atau menyatakan suatu tindakan bertentangan dengan hukum, di situlah kualitas negara hukum terlihat. Mahkamah Konstitusi sendiri dalam berbagai perkara menempatkan prinsip negara hukum sebagai prinsip yang mensyaratkan kepastian, keteraturan, kesinambungan norma, akuntabilitas, serta pembatasan kekuasaan. Dalam perkembangan perkara konstitusional mutakhir, misalnya, persoalan disharmoni norma dan ketidakjelasan status hukum juga dibaca sebagai persoalan serius dalam perspektif negara hukum.

Karena itu, menghormati putusan pengadilan bukan sekadar persoalan etika kelembagaan. Ia merupakan konsekuensi konstitusional. Jika hukum hanya ditaati ketika menguntungkan, maka yang sedang bekerja bukan negara hukum, melainkan negara kekuasaan yang menggunakan hukum secara selektif.

Problem Kita Adalah Budaya Hukum

Lawrence M. Friedman menjelaskan bahwa sistem hukum terdiri atas struktur hukum, substansi hukum, dan budaya hukum. Indonesia sebenarnya telah memiliki struktur hukum yang relatif lengkap. Kita memiliki lembaga legislatif, eksekutif, yudikatif, lembaga pengawasan, kepolisian, kejaksaan, pengadilan, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, dan berbagai lembaga negara lainnya.

Substansi hukum juga terus diproduksi dan diperbarui. Tetapi bagaimana dengan budaya hukumnya? Inilah persoalan yang sering luput. Budaya hukum bukan sekadar apakah masyarakat mengetahui hukum. Budaya hukum menyangkut bagaimana masyarakat, pejabat, aparat, dan elite politik memandang hukum.

Jika hukum dipandang sebagai sesuatu yang dapat dinegosiasikan, maka negara hukum akan selalu rapuh. Jika aturan hanya dianggap mengikat rakyat biasa, tetapi dapat dicarikan pengecualian ketika menyentuh kepentingan elite, maka prinsip equality before the law kehilangan makna. Jika jabatan dipahami sebagai sumber kekuasaan, bukan sebagai amanah yang dibatasi hukum, maka birokrasi akan mudah terjebak dalam budaya kekuasaan.

Dengan demikian, membangun negara hukum sesungguhnya adalah membangun budaya tunduk pada hukum. Kita sering mengatakan bahwa hukum Indonesia terlalu banyak, tumpang tindih, tidak harmonis, atau mudah berubah. Kritik tersebut ada benarnya. Tetapi kita harus berhati-hati agar tidak menjadikan kelemahan regulasi sebagai alasan untuk membenarkan lemahnya kepatuhan.

Hukum yang baik memang penting. Tetapi hukum yang baik tanpa pelaksana yang berintegritas akan kehilangan daya transformasinya. Sebaliknya, aparat yang berintegritas akan berusaha menggunakan kewenangan secara hati-hati bahkan ketika norma memberikan ruang diskresi. Karena itu, reformasi hukum tidak cukup dilakukan dengan membuat undang-undang baru. Reformasi hukum harus diarahkan pada reformasi perilaku kekuasaan. Kita membutuhkan pejabat yang memahami bahwa jabatan bukan kekuasaan absolut. Kita membutuhkan birokrat yang memahami bahwa kewenangan adalah amanah hukum.

Kita membutuhkan aparat penegak hukum yang memahami bahwa independensi bukan berarti tanpa kontrol. Kita membutuhkan legislator yang memahami bahwa membuat undang-undang bukan sekadar memenuhi agenda politik, tetapi membentuk norma yang akan mengikat seluruh masyarakat. Dan kita membutuhkan akademisi yang tidak hanya mampu menjelaskan hukum, tetapi juga berani mempertanyakan ketika hukum dipraktikkan secara menyimpang.

Pada akhirnya, ukuran keberhasilan negara hukum bukan berapa banyak guru besar hukum yang kita miliki. Bukan pula berapa banyak fakultas hukum atau prodi ilmu hukum berdiri. Bukan berapa banyak jurnal hukum diterbitkan. Bukan pula berapa banyak seminar ketatanegaraan diselenggarakan. Indonesia tidak kekurangan ahli hukum. Yang masih kita perlukan adalah ekosistem kekuasaan yang benar-benar tunduk pada hukum. Kita tidak membutuhkan lebih banyak hukum sekadar untuk menambah koleksi peraturan. Kita membutuhkan hukum yang sederhana, konsisten, dapat diprediksi, ditegakkan secara adil, dan mampu membatasi kekuasaan.

Kita juga tidak sekadar membutuhkan lebih banyak pakar yang berbicara tentang negara hukum. Kita membutuhkan keberanian intelektual untuk memastikan ilmu hukum memiliki daya korektif terhadap kekuasaan. Sebab, negara hukum tidak lahir dari banyaknya orang yang berbicara tentang hukum. Negara hukum lahir ketika orang yang memiliki kekuasaan bersedia dibatasi oleh hukum. Di situlah paradoks Indonesia hari ini: kita mungkin kaya akan ahli hukum, tetapi belum tentu kaya akan kepatuhan hukum.

Kita mungkin memiliki konstitusi yang kuat, tetapi belum selalu memiliki budaya konstitusional yang kuat. Kita mungkin memiliki institusi yang lengkap, tetapi belum selalu memiliki keberanian institusional untuk saling mengoreksi. Dan kita mungkin memiliki hukum yang semakin banyak, tetapi belum selalu memiliki rasa keadilan yang semakin kuat.

Pekerjaan terbesar generasi hukum Indonesia bukan lagi sekadar menjawab pertanyaan “apa hukumnya?” “Siapa yang berani memastikan hukum benar-benar berlaku bagi semua? Sebab pada akhirnya, negara hukum bukanlah negara yang sekadar memiliki hukum. Negara hukum adalah negara yang membuat kekuasaan tunduk kepada hukum, termasuk ketika hukum itu membatasi kekuasaan yang sedang berkuasa.