Parliamentary Threshold: Menata Fraksi, Menjaga Representasi

Ilustrasi Partai Politik Indonesia. Foto: Muhammad Luqman Hakim/Shutterstock

Jika persoalannya karena terlalu banyak pihak yang harus berunding di DPR, mengapa suara pemilih yang lebih dahulu dikorbankan? Mengapa bukan cara kerja parlemen yang ditata?

Pertanyaan tersebut relevan di tengah menguatnya usulan ambang batas parlemen atau parliamentary threshold (PT) sebesar 5%. Gerindra menyatakan setuju, Golkar menyebutnya ideal, sedangkan NasDem tetap menginginkan 7%. Sufmi Dasco mengklarifikasi pertemuan pimpinan partai masih berupa penjajakan awal, belum menghasilkan keputusan resmi.

Perbedaan itu menunjukkan ruang pembahasan masih terbuka. Sayangnya, perdebatan lebih dominan berkutat pada angka yang dianggap nyaman oleh partai penduduk kursi.

Perdebatan belum menyentuh pada metode penghitungan dan desain yang paling mampu mempertemukan representasi dan efektivitas parlemen. Padahal, dua kepentingan tersebut tidak harus selalu dipertentangkan.

Salah satu jalan keluar yang mengemuka adalah memperkecil ambang batas masuk DPR dengan metode penghitungan tertentu, sekaligus menetapkan ambang batas minimum sebagai syarat pembentukan fraksi.

Dua Ambang, Dua Tujuan

Gagasan ambang batas fraksi bukan barang baru. Titi Anggraini mengusulkan agar penyederhanaan diarahkan pada pembentukan fraksi, bukan dengan meniadakan keterwakilan pemilih. Partai yang memperoleh kursi tetapi belum memenuhi syarat membentuk fraksi sendiri dapat bergabung dengan partai lain.

Saya sependapat dengan arah gagasan tersebut. Namun, penerapannya perlu ditempatkan dalam desain yang jelas. PT mengatur akses terhadap pembagian kursi, sedangkan ambang batas fraksi mengatur pengorganisasian anggota yang sudah terpilih.

Keduanya bekerja pada tahap yang berbeda. Fraksi gabungan tidak dapat menyelamatkan suara partai yang telanjur tersingkir akibat PT tinggi. Karena itu, penataan fraksi harus berjalan bersama penyesuaian/penurunan ambang batas masuk parlemen.

Dalam skema ini, partai yang memenuhi PT lebih rendah tetap berkompetisi memperoleh kursi berdasarkan hasil pemilu di daerah pemilihan. Setelah kursi ditetapkan, partai yang memenuhi ambang batas minimal fraksi dapat membentuk fraksi sendiri. Sedangkan partai kecil yang tidak memenuhinya dapat membentuk fraksi gabungan tanpa harus meleburkan identitas organisasinya.

Dengan demikian, jumlah partai yang terwakili tidak harus sama dengan jumlah fraksi. Aspirasi pemilih tetap memperoleh tempat, sementara koordinasi politik di DPR dapat disederhanakan.

Tentu, berkurangnya fraksi tidak otomatis membuat DPR efektif. Namun, setidaknya instrumennya lebih dekat dengan persoalan yang hendak diselesaikan, yakni pengorganisasian kerja parlemen.

Threshold Pendekatan Kelembagaan

Sekarang diskusinya menjangkau soal bagaimana ambang batas berfungsi untuk menata kelambagaan. Apakah ambang batas fraksi sebaiknya dihitung berdasarkan persentase perolehan suara nasional atau kursi?

Menurut saya, jumlah atau persentase perolehan kursi lebih tepat. Fraksi bekerja dengan anggota DPR, bukan dengan surat suara. Menggunakan suara nasional kembali sebagai syarat pembentukan fraksi justru berisiko mengulang penyaringan yang sudah berlangsung pada tahap pemilu.

Gagasan hampir serupa juga sempat disampaikan Yusril Ihza Mahendra, bahwa jumlah komisi digunakan sebagai acuan ambang batas minimal perolehan kursi parlemen. Ide Yusril, setiap partai politik harus mendapatkan minimal 13 kursi di DPR RI karena kini jumlah komisi di DPR RI sebanyak 13 komisi.

Sehingga, jika ada partai-partai lain yang tidak bisa mencapai 13 kursi, mereka bisa membentuk fraksi gabungan yang juga beranggotakan minimal 13 kursi atau lebih. Selain itu, dapat juga bergabung dengan fraksi partai yang lebih besar.

Pendekatan kelembagaan ini patut dipertimbangkan, meskipun kebutuhan fraksi tentu tidak berhenti pada penempatan anggota di komisi.

Besaran akhirnya harus memperhitungkan beban kerja, keterwakilan dalam alat kelengkapan, dan perlindungan minoritas. Jangan sampai angka 5% atau 7% yang dipersoalkan pada PT sekadar dipindahkan menjadi ambang fraksi tanpa kajian.

Fraksi gabungan juga memerlukan pengaman. Pembagian kepemimpinan, penempatan anggota, dukungan keahlian, mekanisme pengambilan keputusan, serta ruang menyampaikan perbedaan pendapat harus diatur secara transparan.

Harus tersedia pula jalan keluar apabila seluruh partai kecil yang tersisa belum mencapai syarat minimum, tanpa mencabut hak anggota yang sudah terpilih.

Penggabungan fraksi bukan penggabungan partai, apalagi kewajiban mendukung pemerintah. Orientasi politik dan identitas partai harus tetap dihormati. Jangan sampai keterwakilan diselamatkan di pintu masuk, tetapi dibungkam setelah berada di dalam.

Membaca Kembali Putusan MK

Berbagai ide tersebut tetap perlu dikaji dan diuji dalam kerangka Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 116/PUU-XXI/2023.

MK tidak menghapus PT maupun menetapkan angka penggantinya. Mahkamah tetap memberikan ruang kebijakan kepada pembentuk undang-undang, tetapi mensyaratkan metode dan argumentasi yang memadai untuk meminimalkan disproporsionalitas sekaligus mendukung penyederhanaan partai.

Kritik Mahkamah mempunyai dasar empiris. PT 2,5% pada Pemilu 2009 menghasilkan 9 partai di DPR. Ketika dinaikkan menjadi 3,5% pada Pemilu 2014, jumlahnya justru menjadi 10 partai. PT 4% pada Pemilu 2019 kembali menghasilkan 9 partai. Menaikkan angka nyatanya tidak dengan sendirinya menghasilkan penyederhanaan.

Mahkamah juga mengingatkan dampak terhadap suara pemilih. Dalam pertimbangannya, sekitar 13,59 juta suara pada Pemilu 2019 tidak dapat dikonversi menjadi kursi DPR.

Karena itu, pelaksanaan putusan tidak cukup hanya dengan mengganti angka 4% menjadi 5% atau bahkan 7%. Perubahan harus berkelanjutan, menjaga proporsionalitas, mendukung penyederhanaan partai, selesai sebelum tahapan Pemilu 2029, serta melibatkan partisipasi publik yang bermakna, termasuk partai nonparlemen.

PT lebih rendah dan ambang fraksi merupakan alternatif tawaran kebijakan untuk menjawab persoalan tersebut, walaupun bukan desain yang secara khusus diperintahkan MK. Keduanya tetap harus dibuktikan manfaat dan kewajarannya.

Belajar Tanpa Menyalin

Komparasi negara presidensial memperlihatkan bahwa tidak ada satu angka yang berlaku universal. Meksiko menetapkan ambang 3% untuk akses kursi proporsional dalam sistem legislatif campuran. Turki menurunkan ambang nasional dari 10% menjadi 7%. Perbedaan sistem membuat angka-angka itu tidak bisa langsung disalin ke Indonesia.

Brasil menawarkan pelajaran lain. Klausul kinerja dikaitkan dengan akses terhadap dana partai dan siaran radio-televisi gratis, sementara mandat anggota terpilih tetap dilindungi. Ini bukan contoh ambang fraksi, tetapi menunjukkan bahwa pembatasan fasilitas partai dapat dibedakan dari penghilangan kursi.

Indonesia dapat mempertimbangkan insentif kelembagaan semacam itu, dengan tetap menjaga kesempatan bersaing yang adil. Penguatan partai tidak harus selalu dibayar dengan hilangnya representasi pemilih.

Urgensi Simulasi

PT berbasis dampak perlu disimulasikan. Sebelum menentukan angka, DPR dan pemerintah harus melakukan simulasi sejumlah alternatif PT beserta ambang fraksinya. Berapa suara yang tersisih, bagaimana komposisi kursi berubah, dan seberapa jauh koordinasi parlemen menjadi lebih sederhana.

Batas toleransi suara terbuang dapat dikaji dan dihitung sebagai ukuran evaluasi sebelum aturan ditetapkan, bukan alasan mengubah aturan setelah hasil pemilu diketahui.

Opsi dual threshold juga layak diuji. Kelayakan secara nasional atau pengecualian bagi dukungan kuat di sejumlah dapil. Namun, dalam sistem proporsional Indonesia, mekanisme penghitungan dan pengecualiannya harus dirumuskan secara tegas agar tidak berputar pada pertanyaan memperoleh kursi sebelum dinyatakan berhak mengikuti pembagian kursi.

Panel ahli independen dapat membantu menyusun dan menguji simulasi. Keputusan tetap menjadi kewenangan DPR dan Presiden, dengan tetap membuka kritik dan partisipasi publik.

Paket reformasi UU Pemilu juga memerlukan penyesuaian pada UU MD3, dan tata tertib DPR. Menurunkan PT tanpa membuka desain fraksi gabungan akan menyisakan persoalan kelembagaan. Mengatur fraksi gabungan tanpa menurunkan hambatan representasi juga tidak menyelesaikan persoalan suara terbuang.

Pada akhirnya, yang perlu disederhanakan ialah cara mengelola perbedaan, bukan keragaman pilihan rakyat. Jika kerja DPR dapat ditata melalui fraksi gabungan, menaikkan pagar masuk parlemen tidak semestinya menjadi jawaban utama.

Yuniar Riza Hakiki,

Peneliti Pusat Studi Hukum Konstitusi UII