PPPK: Pintu Birokrasi Terbuka, tetapi Tangga Karier Belum Tersedia
ASN dan Mahasiswa Magister Ilmu Administrasi UI
·waktu baca 4 menit
Tulisan dari Ananta Brima Yoga tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarBirokrasi tidak selalu menjadi pilihan karena imbalan yang lebih tinggi. Bagi sebagian pekerja berpengalaman, birokrasi dapat terlihat sebagai tempat mencari kepastian ketika pasar kerja swasta terasa makin tidak pasti.
Data Badan Kepegawaian Negara per 1 Juli 2026 menunjukkan skala persoalan yang kian membesar. Dari sekitar 6,776 juta ASN, sekitar 49 persen merupakan PPPK. Dalam lima tahun, jumlah PPPK naik dari sekitar 363 ribu menjadi lebih dari 3,2 juta, sementara jumlah PNS turun sekitar 410 ribu.
Angka itu penting karena PPPK bukan lagi kategori pinggiran dalam birokrasi. Karena itu, persoalan karier PPPK tidak cukup dijawab dengan meminta organisasi lebih pandai memetakan talenta. Masalahnya lebih mendasar: setelah talenta dipetakan, apakah tersedia jalan karier yang dapat ditempuh?
Secara normatif, UU 20/2023 justru mengakui hak pegawai ASN atas pengembangan diri, termasuk pengembangan talenta dan karier. Persoalannya terletak pada bagaimana hak tersebut diterjemahkan ke dalam mekanisme pengelolaan PPPK.
Pertama, kepastian kerja PPPK tidak identik dengan kepastian masa depan pekerjaan.
PP 49/2018 Pasal 37 mengatur masa perjanjian kerja PPPK paling singkat satu tahun dan dapat diperpanjang sesuai kebutuhan. Artinya, seseorang dapat memperoleh pekerjaan di birokrasi tanpa otomatis memperoleh horizon karier yang panjang.
Di sinilah istilah “kepastian” perlu diperlakukan hati-hati. Kepastian memperoleh pekerjaan berbeda dari kepastian untuk berkembang di dalam pekerjaan.
Kedua, PNS dan PPPK tidak berada dalam ruang karier yang sama.
Dalam ilmu administrasi, ada sistem yang berbasis jabatan dan sistem yang berbasis karier. Sistem berbasis jabatan berangkat dari kebutuhan mengisi posisi tertentu, sedangkan sistem berbasis karier memberi perhatian pada perkembangan seseorang dalam organisasi.
Logika PPPK lebih dekat dengan pengisian posisi berdasarkan kebutuhan organisasi. Masalahnya muncul ketika pegawai yang direkrut untuk mengisi posisi kemudian berharap memiliki perkembangan karier seperti pegawai dalam sistem karier.
PP 49/2018 memberi ruang pengembangan kompetensi bagi PPPK. Bahkan, Pasal 40 mengatur kesempatan pengembangan kompetensi paling lama 24 jam pelajaran dalam satu tahun. Namun, pengembangan kompetensi tidak dengan sendirinya menciptakan promosi, mobilitas, atau jenjang karier.
Ketiga, manajemen talenta tidak otomatis menjadi obat bagi keterbatasan tersebut.
PermenPANRB 20/2025 Pasal 9 ayat 2 membatasi manajemen talenta PPPK pada akuisisi talenta serta pemantauan dan evaluasi. PPPK memang termasuk dalam proses pemetaan, tetapi mekanisme pengembangan talenta yang lengkap berlaku untuk PNS.
Di sinilah gagasan “PPPK dipetakan, tetapi tidak dikembangkan” menjadi relevan. Pemetaan menghasilkan informasi mengenai kompetensi dan potensi. Karier membutuhkan mekanisme untuk mengubah informasi tersebut menjadi kesempatan nyata.
Ada kontra-argumen yang patut diakui. Pekerjaan kontrak tidak selalu berakhir buruk. Fuller dan Stecy-Hildebrandt (2015) menunjukkan bahwa lintasan pekerja sementara beragam, dan sebagian dapat menjadi batu loncatan.
Namun, kemungkinan menjadi batu loncatan tidak muncul hanya karena seseorang berstatus kontrak. Kemungkinan itu bergantung pada desain institusi yang memberi ruang bagi perpindahan, pengembangan, dan pengakuan kompetensi.
Literatur internasional juga mengingatkan bahwa status sementara dapat memiliki konsekuensi karier yang lebih panjang di sektor publik. Stecy-Hildebrandt dan kolega (2019) menemukan kesenjangan perlindungan dan tunjangan antara pekerja sementara dan pekerja tetap lebih dalam serta lebih awet di sektor publik Kanada.
Passaretta dan Wolbers (2019) juga menunjukkan bahwa semakin lebar jarak perlindungan pekerja tetap dan pekerja kontrak di Eropa, semakin besar peluang pekerja terjebak pada posisi awal. Temuan tersebut bukan bukti bahwa Indonesia mengalami pola yang sama, tetapi menunjukkan bahwa desain kontrak dapat memengaruhi lintasan karier.
Di Indonesia, persoalan serupa mulai terlihat dalam penelitian lain. Purnama dan Rohman (2026) menemukan bahwa PNS dan PPPK dalam satu perguruan tinggi negeri dapat menjalankan tugas harian yang setara, tetapi PPPK belum memiliki petunjuk teknis kenaikan jabatan fungsional secara periodik.
Temuan itu penting karena memperlihatkan bahwa kesenjangan karier dapat lahir dari desain aturan, bukan semata-mata dari kualitas atau motivasi individu.
Karena itu, solusi perlu diarahkan kepada desain kelembagaan.
Pemerintah pusat perlu membangun kerangka jalur karier PPPK dalam regulasi turunan UU 20/2023. Mekanismenya bukan menyamakan PPPK dengan PNS, melainkan menetapkan bagaimana kompetensi, pengalaman, dan kinerja dapat diakui dalam perkembangan peran selama hubungan kerja tetap berbentuk kontrak.
Instansi pembina jabatan fungsional perlu menerjemahkan kerangka tersebut menjadi aturan teknis yang operasional. Mekanismenya harus menjelaskan pengakuan pengalaman, pengembangan kompetensi, persyaratan kenaikan, dan kaitannya dengan masa perjanjian kerja.
Instansi pemerintah perlu menghubungkan pemetaan kompetensi dengan keputusan karier yang nyata. Mekanismenya dapat berupa penugasan pengembangan kompetensi, prioritas untuk mengisi posisi yang sesuai, serta pengakuan kinerja yang terdokumentasi.
Kebijakan kompensasi berbasis kinerja dan jalur akselerasi tetap relevan, tetapi keduanya harus menjadi penguat. Tanpa arsitektur karier, insentif hanya memperbaiki pengalaman pada posisi yang sama.
Reformasi kepegawaian akhirnya bukan sekadar soal bagaimana menarik profesional masuk ke birokrasi. Pertanyaan yang lebih penting adalah: setelah mereka masuk, apa yang secara sah dan realistis dapat mereka capai?
Birokrasi boleh membuka pintu bagi orang-orang berpengalaman yang mencari kepastian. Namun, negara juga harus menyediakan tangga karier yang jelas bagi mereka yang sudah berada di dalamnya.
Tanpa itu, PPPK berisiko menjadi jawaban atas ketidakpastian pasar kerja yang justru menghadirkan ketidakpastian baru di dalam birokrasi.