Rakyat Memilih Kepala Daerah, Lalu Siapa yang Menguasai Pemerintahan?

Ilustrasi Generated By AI

Bupati sedang “diobok-obok” KPK. Kalimat ini memang terdengar tidak lazim untuk sebuah tulisan tentang pemerintahan, tetapi justru di situlah kegelisahan publik hari ini: kepala daerah yang memperoleh mandat langsung dari rakyat kembali berhadapan dengan lembaga antikorupsi. Pada 21 September 2026, KPK membenarkan operasi tangkap tangan terhadap Bupati Bolaang Mongondow Utara Sirajudin Lasena dan sejumlah pihak lain. KPK kemudian menyita uang tunai dalam perkara yang diberitakan berkaitan dengan dugaan korupsi proyek di lingkungan pemerintah daerah. Namun perkara tersebut tetap harus ditempatkan sebagai proses hukum dan tidak boleh mendahului pembuktian di pengadilan. Tetapi di luar soal siapa yang kelak dinyatakan bersalah, ada pertanyaan yang jauh lebih besar dan seharusnya tidak ikut ditangkap bersama kasusnya: bupati dan gubernur dipilih langsung oleh rakyat, lalu setelah mereka duduk di kursi kekuasaan, siapa sebenarnya yang menguasai pemerintahan? Kita selama ini begitu mudah mengatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat. Rakyat memilih kepala daerah, kepala daerah mendapatkan mandat, lalu pemerintahan berjalan. Tetapi apakah kekuasaan rakyat benar-benar ikut bekerja setelah surat suara dimasukkan ke kotak suara, atau kekuasaan itu perlahan berubah bentuk menjadi kekuasaan administratif yang bekerja di balik meja birokrasi?

Secara demokratis, kepala daerah memang memperoleh legitimasi dari rakyat. Pemilihan kepala daerah dibangun di atas prinsip kedaulatan rakyat dan demokrasi; kepala daerah dipilih melalui mekanisme yang ditentukan oleh undang-undang. Tetapi legitimasi politik bukan berarti kepala daerah bekerja sendirian. Begitu seorang bupati atau gubernur dilantik, ia masuk ke dalam mesin pemerintahan yang jauh lebih besar daripada dirinya sendiri. Ada sekretaris daerah, kepala dinas, kepala badan, pejabat pengelola keuangan, pejabat pengadaan, camat, aparatur sipil negara, inspektorat dan berbagai perangkat lain yang membuat keputusan politik bisa berubah menjadi program, anggaran, proyek, pelayanan dan administrasi. Kepala daerah datang melalui pemilu dan memiliki masa jabatan tertentu, sementara birokrasi merupakan bagian permanen dari sistem pemerintahan. BKN sendiri pada 2026 menegaskan posisi ASN sebagai aktor permanen dalam sistem pemerintahan, sementara kepala daerah merupakan pejabat politik dengan masa jabatan terbatas. Maka sejak awal kita harus mengakui satu kenyataan: kekuasaan pemerintahan tidak pernah hanya berada di satu tangan.

Kekuasaan politik mudah dilihat karena mempunyai wajah. Ada bupati, gubernur, wakil bupati, wakil gubernur. Ada baliho, kampanye, pidato, kunjungan kerja dan peresmian pembangunan. Tetapi kekuasaan administratif jauh lebih sunyi. Ia tidak selalu membutuhkan panggung. Ia bekerja melalui dokumen, disposisi, rekomendasi, data, anggaran, perizinan, pengadaan, mutasi, promosi, pencairan dan laporan pertanggungjawaban. Masyarakat mungkin hanya melihat sebuah jalan selesai dibangun, tetapi sebelum jalan itu menjadi kenyataan ada proses perencanaan, penganggaran, pengadaan, pelaksanaan dan pemeriksaan. Masyarakat menerima bantuan sosial, tetapi sebelum bantuan sampai ke tangan penerima ada data, verifikasi, keputusan anggaran dan mekanisme penyaluran. Sebuah izin diterbitkan, tetapi sebelum selembar izin berada di tangan pemohon terdapat proses administratif yang menentukan apakah permohonan tersebut diterima atau ditolak. Di sinilah kekuasaan administratif bekerja: tidak selalu terlihat, tetapi sangat menentukan.

Karena itu, pertanyaan “siapa yang menguasai pemerintahan?” tidak boleh dijawab secara serampangan dengan menunjuk birokrasi sebagai penguasa baru. Birokrasi bukan lawan dari kepala daerah dan bukan pula kelompok yang secara otomatis mempunyai agenda sendiri. Sebaliknya, pemerintahan membutuhkan birokrasi yang profesional agar mandat politik tidak berhenti menjadi slogan. Kepala daerah membutuhkan ASN untuk menerjemahkan visi dan program menjadi pekerjaan yang konkret. BKN bahkan menyebut manajemen talenta sebagai instrumen agar kepala daerah dapat menempatkan ASN yang tepat untuk menerjemahkan visi dan program pemerintahan ke dalam pelaksanaan birokrasi. Tetapi justru karena birokrasi memiliki posisi penting, kekuasaan administratif harus berada dalam koridor hukum, sistem merit, profesionalisme, netralitas dan pengawasan. Birokrasi yang kuat bukan birokrasi yang mampu mengendalikan kepala daerah, melainkan birokrasi yang mampu membuat pemerintahan bekerja secara profesional meskipun kepala daerah berganti.

Di sisi lain, kepala daerah juga tidak boleh memahami kemenangan pemilu sebagai tiket untuk menguasai seluruh mesin pemerintahan tanpa batas. Menang pemilihan berarti memperoleh mandat untuk memimpin, bukan memperoleh hak untuk mengabaikan prosedur. Mandat rakyat bukan cek kosong. Kepala daerah tetap dibatasi hukum, anggaran, mekanisme pengawasan dan pertanggungjawaban. Bahkan dalam tata kelola ASN, BKN menegaskan bahwa kepala daerah memang memiliki posisi penting dalam pengambilan keputusan pemerintahan daerah, tetapi pengelolaan ASN harus tetap diarahkan pada profesionalisme dan stabilitas birokrasi. Artinya, demokrasi membutuhkan kepala daerah yang kuat secara politik sekaligus birokrasi yang kuat secara profesional. Yang tidak dibutuhkan adalah kepala daerah yang ingin menjadikan birokrasi sebagai alat politik, ataupun birokrasi yang merasa dirinya lebih berkuasa karena menguasai prosedur dan informasi pemerintahan.

Di titik inilah kasus-kasus KPK seharusnya dibaca dengan lebih dewasa. Jangan berhenti pada pertanyaan, “Siapa yang ditangkap?” Pertanyaan berikutnya justru lebih penting: bagaimana sistem pemerintahan bekerja sampai sebuah dugaan penyimpangan bisa terjadi? Apakah keputusan lahir dari satu orang? Apakah ada proses administratif yang dilalui? Siapa yang mengetahui? Siapa yang mengawasi? Apakah inspektorat bekerja? Apakah pengawasan internal hanya menjadi kelengkapan dokumen? Apakah informasi anggaran cukup terbuka? Apakah proses pengadaan dapat diawasi masyarakat? Pertanyaan seperti ini tidak berarti menuduh semua pejabat atau ASN terlibat. Justru sebaliknya, pertanyaan tersebut diperlukan agar tanggung jawab tidak selalu berhenti pada figur yang paling terlihat. Jika sebuah masalah memang terbukti terjadi secara sistemik, maka sistemnya harus diperbaiki. Jika pelanggaran merupakan tindakan individual, maka pelakunya harus mempertanggungjawabkan perbuatannya. Dua hal itu tidak boleh dicampuradukkan.

Sebab ada perbedaan besar antara orang yang memegang jabatan dan sistem yang memungkinkan jabatan itu digunakan. Kepala daerah bisa berganti, tetapi jika prosedur pengawasan tetap lemah, masalah dapat muncul kembali. Pejabat bisa diganti, tetapi jika ruang transaksi kepentingan tetap terbuka, nama baru hanya akan mengisi kursi lama. Karena itu, pemberantasan korupsi tidak cukup hanya dengan operasi penindakan. Penindakan memang penting karena hukum harus bekerja terhadap pelanggaran yang terbukti. Tetapi pencegahan juga sama pentingnya: memperbaiki tata kelola, memperkuat pengawasan, memperjelas kewenangan, membuka informasi publik dan memastikan setiap keputusan pemerintah dapat ditelusuri. Pemerintahan yang sehat bukan pemerintahan yang merasa aman karena belum ditangkap KPK, melainkan pemerintahan yang membangun sistem sedemikian rupa sehingga ruang untuk penyalahgunaan semakin sempit.

Lalu di mana posisi rakyat? Di sinilah slogan “kekuasaan berada di tangan rakyat” perlu diuji, bukan sekadar diucapkan. Rakyat memang memilih kepala daerah, tetapi apakah rakyat kemudian benar-benar memiliki ruang untuk mengawasi bagaimana mandat itu dijalankan? Jangan sampai rakyat hanya berdaulat ketika berada di bilik suara, sementara setelah pemilu selesai mereka berubah menjadi penonton. Rakyat melihat pembangunan dari luar pagar proyek, melihat jalan yang dibangun, melihat bantuan yang diterima atau tidak diterima, merasakan pelayanan di kantor pemerintah, tetapi tidak selalu mengetahui bagaimana keputusan itu dibuat. Padahal yang dikelola pemerintah adalah uang publik, kewenangan publik dan kepentingan publik. Karena itu, masyarakat bukan hanya berhak memilih, tetapi juga berhak mengetahui.

Demokrasi yang sehat tidak menempatkan rakyat sebagai pemilih lima tahunan. Rakyat harus memiliki ruang untuk mengawasi pemerintahan tanpa harus menunggu skandal. Keterbukaan informasi, transparansi anggaran, partisipasi masyarakat dan pengawasan publik bukan aksesori demokrasi. Semuanya merupakan mekanisme agar kekuasaan tidak berjalan sendirian. Kalau sebuah proyek menggunakan uang publik, masyarakat berhak mengetahui apa yang dibangun, berapa anggarannya dan bagaimana hasilnya. Kalau sebuah kebijakan memengaruhi kehidupan masyarakat, publik berhak mengetahui alasan dan dasar kebijakan tersebut. Kalau pelayanan pemerintah buruk, masyarakat berhak mempertanyakannya. Demokrasi bukan hanya tentang siapa yang dipilih, tetapi juga tentang bagaimana orang yang dipilih mempertanggungjawabkan mandatnya.

Maka, mungkin sudah waktunya kita berhenti mempertentangkan “kekuasaan rakyat” dengan “kekuasaan birokrasi” seolah-olah keduanya harus saling meniadakan. Yang seharusnya dipastikan adalah bahwa birokrasi bekerja sebagai instrumen negara, kepala daerah bekerja sebagai pemegang mandat politik, lembaga pengawasan bekerja tanpa menjadi formalitas, dan rakyat tetap mempunyai ruang untuk mengawasi. Kalau kepala daerah terlalu dominan, demokrasi bisa kehilangan kontrol. Kalau birokrasi terlalu dominan, mandat politik rakyat bisa kehilangan makna. Kalau pengawasan lemah, keduanya dapat berjalan tanpa koreksi yang memadai. Karena itu, demokrasi membutuhkan keseimbangan kekuasaan, bukan pemusatan kekuasaan.

Pada akhirnya, pertanyaan dalam judul tulisan ini bukan sekadar permainan retorika. “Rakyat Memilih Kepala Daerah, Lalu Siapa yang Menguasai Pemerintahan?” adalah pertanyaan tentang apa yang terjadi setelah pesta demokrasi selesai. Rakyat memberikan mandat, kepala daerah menerima kewenangan, birokrasi menjalankan administrasi, DPRD menjalankan fungsi politik dan pengawasan, aparat pengawasan memeriksa, aparat penegak hukum bertindak apabila menemukan dugaan pelanggaran, sementara masyarakat mengawasi dari luar sekaligus merasakan langsung hasil pemerintahan. Semua memiliki tempat dan fungsi masing-masing. Tidak boleh ada yang merasa lebih tinggi daripada hukum, dan tidak boleh pula ada mandat politik yang dianggap sebagai izin untuk mengabaikan pertanggungjawaban.

Rakyat memilih kepala daerah. Tetapi rakyat tidak menyerahkan kedaulatannya untuk kemudian pulang dan diam selama lima tahun. Kepala daerah memimpin, tetapi bukan pemilik pemerintahan. Birokrasi menjalankan administrasi, tetapi bukan pemilik kekuasaan. Hukum membatasi keduanya, sementara masyarakat berhak terus mengawasi.

Sebab ukuran demokrasi sesungguhnya bukan hanya siapa yang menang dalam pemilihan. Ukurannya adalah apa yang terjadi setelah kemenangan itu. Apakah janji politik berubah menjadi kebijakan yang dapat dipertanggungjawabkan? Apakah uang publik dikelola secara transparan? Apakah birokrasi bekerja berdasarkan kompetensi dan aturan? Apakah pengawasan benar-benar berjalan? Apakah aparat penegak hukum dapat bekerja ketika menemukan pelanggaran? Dan yang paling penting, apakah suara rakyat masih memiliki tempat setelah surat suara dimasukkan ke dalam kotak suara?

Kalau jawabannya ya, maka kedaulatan rakyat tidak berhenti di TPS. Tetapi kalau rakyat hanya dibutuhkan ketika pemilu berlangsung, sementara setelah itu kekuasaan bergerak semakin jauh dari pengawasan publik, maka pertanyaan tersebut akan terus menghantui demokrasi kita: rakyat memang memilih siapa yang menjadi kepala daerah, tetapi setelah itu, siapa yang sebenarnya menguasai pemerintahan?