Satu Lagu, Dua Nada

Ada ironi yang terus berulang dalam demokrasi lokal Indonesia. Dua orang maju bersama dalam Pilkada. Mereka berkampanye dengan satu visi, satu misi, satu janji, dan satu narasi tentang masa depan daerah. Mereka meminta rakyat memilih mereka sebagai sebuah pasangan. Lalu mereka menang. Mereka dilantik. Dan setelah itu, tidak sedikit yang justru mulai berjalan sendiri-sendiri. Dahulu duduk berdampingan, sekarang mulai menjaga jarak. Dahulu saling mendukung, sekarang mulai saling mencurigai. Dahulu berbicara dengan satu suara, sekarang mulai mengirimkan pesan politik yang berbeda.

Pada titik tertentu, hubungan kepala daerah dan wakil kepala daerah bukan lagi sekadar persoalan komunikasi pribadi. Ia berubah menjadi persoalan pemerintahan. Pertanyaannya kemudian sederhana, tetapi sangat mendasar, “Mengapa dua orang yang dipilih rakyat dalam satu paket dapat berubah menjadi dua pusat kekuasaan setelah mereka berkuasa?”

Pertanyaan ini penting karena kepala daerah dan wakil kepala daerah bukan pasangan biasa. Mereka bukan sekadar dua orang yang kebetulan memenangkan Pilkada bersama. Mereka merupakan bagian dari satu kepemimpinan pemerintahan daerah yang memperoleh mandat rakyat untuk menjalankan pemerintahan selama satu periode. Karena itu, ketika hubungan keduanya rusak, sesungguhnya yang rusak bukan hanya hubungan dua orang. Yang sedang dipertaruhkan adalah pemerintahan, yang tentu juga berdampak kepada warganya.

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah bahkan menempatkan wakil kepala daerah dalam posisi yang cukup strategis. Wakil kepala daerah mempunyai tugas membantu kepala daerah memimpin urusan pemerintahan, mengoordinasikan perangkat daerah, memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan pemerintahan, serta memberikan saran dan pertimbangan kepada kepala daerah.

Artinya, wakil kepala daerah bukan sekadar pendamping seremonial. Tetapi wakil juga bukan kepala daerah kedua. Di antara dua posisi inilah diperlukan sesuatu yang sering kali lebih sulit daripada memenangkan Pilkada: kemampuan berbagi kekuasaan. Dan berbagi kekuasaan membutuhkan kedewasaan. Kepala daerah harus memahami bahwa wakil bukan sekadar orang yang duduk di sebelahnya ketika pelantikan, menghadiri acara resmi, atau mendampingi kunjungan kerja. Wakil juga harus memahami bahwa mandat politik yang diterimanya tidak berarti ia memiliki kewenangan yang sama persis dengan kepala daerah.

Kepala daerah adalah pemegang kepemimpinan utama. Wakil mempunyai fungsi membantu, memberikan saran, pertimbangan, melakukan koordinasi, pemantauan, dan menjalankan tugas tertentu sesuai ketentuan. Namun hubungan itu tidak boleh diterjemahkan menjadi hubungan antara "penguasa" dan "orang yang hanya mengikuti".

Sebab pemerintahan yang sehat tidak dibangun dengan kepatuhan buta. Ia dibangun dengan kepercayaan, komunikasi dan keberanian untuk saling mengingatkan. Wakil kepala daerah yang baik bukan wakil yang selalu berkata "ya". Dan kepala daerah yang baik bukan kepala daerah yang menganggap setiap perbedaan pendapat sebagai pembangkangan. Harmonisasi tidak berarti selalu sepakat. Harmonisasi justru berarti mampu berbeda pendapat tanpa menghancurkan hubungan kerja.

Sejumlah penelitian menunjukkan bahwa disharmonisasi antara kepala daerah dan wakilnya bukan fenomena yang muncul secara acak. Kajian dalam Jurnal Pemerintahan dan Kebijakan tahun 2025 yang menelaah berbagai penelitian dan pemberitaan mengenai hubungan kepala daerah dan wakilnya menemukan beberapa penyebab yang berulang, antara lain kepentingan politik, ketidakadilan dalam pembagian kewenangan, dorongan elite, dan perbedaan idealisme.

Dampaknya tidak berhenti pada hubungan personal, tetapi dapat merembet menjadi instabilitas politik, terhambatnya pembangunan, terpecahnya birokrasi, terganggunya pelayanan publik, dan menurunnya kepercayaan masyarakat. Temuan tersebut seharusnya menjadi alarm bagi setiap pasangan kepala daerah.

Sebab akar masalahnya sering kali bukan karena dua orang itu tidak cocok secara pribadi. Masalah yang lebih besar adalah ketika kepentingan politik pribadi mulai mengambil ruang terlalu besar dalam pemerintahan. Pilkada memang mempertemukan dua orang dalam satu kendaraan politik. Tetapi setelah mereka terpilih, kendaraan itu seharusnya berubah menjadi kendaraan pemerintahan. Sayangnya, tidak selalu demikian. Ada kepala daerah yang tetap berpikir sebagai ketua kelompok politik. Ada wakil yang tetap berpikir sebagai representasi partai. Ada pula elite yang merasa memiliki saham politik karena ikut memenangkan pasangan tersebut.

Pada akhirnya, ruang pemerintahan dapat dipenuhi oleh kepentingan yang seharusnya berada di luar ruang pelayanan publik. Dan ketika kepentingan politik mulai mengalahkan kepentingan pemerintahan, hubungan kepala daerah dan wakilnya menjadi sangat rentan. Sejarah Sudah Memberikan Banyak Peringatan

Indonesia sebenarnya memiliki cukup banyak pengalaman untuk dijadikan pelajaran. Di Jawa Barat, misalnya, hubungan Gubernur Ahmad Heryawan dan Wakil Gubernur Dede Yusuf pernah diberitakan mengalami persoalan harmonisasi. Namun pasangan tersebut mampu menyelesaikan masa pemerintahannya dan kemudian menghadapi kontestasi politik berikutnya dengan posisi politik masing-masing.

Pengalaman itu memberikan pelajaran menarik: berbeda secara politik tidak harus berarti gagal bekerja sebagai pemerintahan. Persaingan politik dapat terjadi ketika kontestasi dimulai. Tetapi selama masa pemerintahan masih berjalan, keduanya tetap mempunyai kewajiban untuk memastikan pemerintahan bekerja.

Contoh lain datang dari DKI Jakarta. Wakil Gubernur Prijanto pada akhirnya memilih mengundurkan diri dari jabatannya pada masa pemerintahan Fauzi Bowo. Konflik komunikasi, pembagian tugas, dan persoalan hubungan kerja menjadi bagian dari penjelasan yang muncul ke publik pada saat itu. Kasus tersebut menunjukkan bahwa ketidakharmonisan yang tidak dikelola dapat mencapai titik ketika salah satu pihak merasa tidak lagi mampu menjalankan perannya secara efektif.

Contoh yang lebih keras pernah terlihat di Kota Tegal ketika hubungan Wali Kota Dedy Yon Supriyono dan Wakil Wali Kota M. Jumadi memburuk hingga persoalan ruang kerja dan fasilitas wakil ikut menjadi bagian dari konflik yang terbuka ke publik. Persoalan tersebut kemudian mendapat perhatian pemerintah provinsi dan didorong untuk diselesaikan melalui komunikasi. Pelajaran dari berbagai pengalaman tersebut sebenarnya sederhana. Konflik antara kepala daerah dan wakilnya tidak pernah berhenti pada dua orang. Cepat atau lambat, konflik akan mencari ruang untuk masuk ke dalam birokrasi.

Bayangkan seorang kepala dinas menerima instruksi kepala daerah. Pada waktu yang hampir bersamaan, ia mendapatkan arahan berbeda dari wakil kepala daerah. Apa yang harus dilakukan? Bayangkan pula sekretaris daerah harus menjembatani dua kepentingan yang mulai berseberangan.

Lalu kepala perangkat daerah mulai membangun kedekatan masing-masing. Ada "orang kepala daerah". Ada "orang wakil kepala daerah". Padahal seharusnya hanya ada satu kelompok, orang-orang yang bekerja untuk masyarakat.

Kajian tahun 2025 mengenai disharmonisasi kepala daerah dan wakilnya bahkan menemukan bahwa konflik semacam ini dapat menciptakan perpecahan di kalangan aparatur dan memunculkan kubu-kubu dalam birokrasi. Inilah titik yang sangat berbahaya, ini pulalah yang seharusnya menjadi salah satu munculnya potensi ATHG (Ancaman, Tantangan, Hambatan, Gangguan) di masyarakat.

Karena birokrasi seharusnya tidak menjadi arena pertarungan politik. ASN tidak boleh dipaksa memilih antara loyal kepada kepala daerah atau loyal kepada wakil kepala daerah. Loyalitas birokrasi seharusnya berada pada negara, hukum, pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat. Ketika birokrasi mulai sibuk membaca siapa yang lebih kuat secara politik, energi pemerintahan akan tersedot untuk mempertahankan posisi, bukan menyelesaikan persoalan rakyat.

Kita sering menyebut konflik kepala daerah dan wakilnya sebagai persoalan ego. Benar. Tetapi persoalannya jauh lebih besar. Kajian Jurnal Bina Praja menempatkan kedewasaan berpolitik, ketimpangan pembagian kekuasaan, dan lemahnya jiwa kenegarawanan sebagai faktor yang dapat mendorong disharmonisasi kepala daerah dan wakilnya.

Artinya, persoalan ini juga merupakan persoalan karakter kepemimpinan. Seorang pemimpin yang matang memahami bahwa tidak semua perbedaan harus dimenangkan. Ada perbedaan yang harus didengarkan. Ada kritik yang harus diterima. Ada keputusan yang harus dikompromikan. Dan ada kepentingan pribadi yang harus dikalahkan. Di sinilah ukuran seorang negarawan sebenarnya terlihat. Bukan ketika semua orang mendukungnya. Tetapi ketika ada orang di sampingnya yang berani mengatakan bahwa dirinya mungkin keliru.

Kepala daerah yang hanya dikelilingi orang yang selalu setuju sebenarnya berada dalam situasi yang berbahaya. Begitu pula wakil yang membangun kekuatan politik sendiri hanya karena merasa tidak mendapatkan ruang dari kepala daerah juga sedang menempatkan pemerintahan pada situasi yang berbahaya. Keduanya harus memahami satu hal: kekuasaan bukan milik pribadi. Kekuasaan hanya dititipkan. Dan karena ia dititipkan, ia harus digunakan untuk kepentingan orang yang menitipkannya.

Ada fase tertentu yang biasanya menjadi ujian paling berat bagi hubungan kepala daerah dan wakilnya. Bukan pada tahun pertama. Bukan pula ketika keduanya masih menikmati euforia kemenangan. Tetapi ketika masa jabatan mulai mendekati akhir. Pada saat itulah pertanyaan mulai muncul: Siapa maju lagi? Siapa menjadi calon gubernur? Siapa menjadi calon wali kota? Siapa menjadi bupati? Apakah kepala daerah ingin mempertahankan jabatannya? Apakah wakil ingin menggantikannya? Apakah partai masih mendukung pasangan yang sama? Apakah kelompok pendukung mulai berpindah?

Di sinilah partnership dapat berubah menjadi competition. Kajian 2025 mengenai disharmonisasi kepala daerah juga menunjukkan bahwa kepentingan politik untuk kontestasi berikutnya menjadi salah satu pola yang berulang dalam konflik kepala daerah dan wakilnya.

Padahal ada satu prinsip sederhana yang seharusnya dipegang: Jangan mencuri masa depan dengan mengorbankan masa sekarang. Jika seorang wakil ingin menjadi kepala daerah berikutnya, silakan.

Jika seorang kepala daerah ingin melanjutkan karier politiknya, itu juga merupakan hak politik. Tetapi selama mandat pemerintahan belum berakhir, tugas mereka adalah menyelesaikan mandat tersebut. Pilkada berikutnya jangan sampai dimulai terlalu cepat. Sebab ketika kampanye untuk lima tahun berikutnya dimulai sementara mandat lima tahun sekarang belum selesai, masyarakat akan menjadi korban pertama.

Ilustrasi AI

Namun, ada satu dimensi lain yang tidak boleh luput dari perhatian, yaitu keterlibatan pihak ketiga. Dalam politik pemerintahan, tidak selalu konflik antara kepala daerah dan wakilnya tumbuh secara alamiah dari perbedaan pandangan keduanya. Bisa saja ada kepentingan di luar keduanya yang justru memperoleh keuntungan ketika hubungan pasangan pemimpin itu retak. Informasi yang dipotong, isu yang diperbesar, loyalitas yang dibelah, atau orang-orang di sekitar kekuasaan yang membangun ruang komunikasi masing-masing dapat perlahan menciptakan kecurigaan.

Kepala daerah diberi kesan bahwa wakilnya sedang membangun kekuatan sendiri; sebaliknya, wakil dibuat merasa sengaja disingkirkan dari lingkar pengambilan keputusan. Dua orang yang semula memainkan satu lagu akhirnya mendengar bisikan berbeda dari orang-orang yang berdiri di luar panggung, atau bisa jadi ternyata berada di panggung yang sama. Jika tidak ada komunikasi langsung dan kepercayaan yang kuat, pihak ketiga tidak perlu secara terbuka mengadu domba. Cukup dengan memperbesar jarak, konflik akan tumbuh dengan sendirinya.

Lebih rumit lagi ketika persoalan hukum masuk ke dalam relasi kekuasaan. Kasus hukum adalah perkara yang harus ditempatkan dalam koridor hukum, bukan dijadikan alat tawar-menawar politik. Namun, dalam situasi tertentu, bayang-bayang persoalan hukum dapat menjadi sumber tekanan yang membuat seorang kepala daerah atau wakil kepala daerah merasa rentan, berhati-hati secara berlebihan, bahkan kehilangan kebebasan dalam mengambil keputusan.

Sebaliknya, isu atau perkara hukum juga dapat digunakan oleh pihak tertentu untuk membangun ketergantungan, menekan pilihan politik, atau mempertentangkan satu pihak dengan pihak lainnya. Tuduhan semacam itu tentu harus dibuktikan dengan fakta dan proses hukum yang sah, bukan sekadar berdasarkan dugaan. Tetapi sebagai sebuah risiko tata kelola, ketika hukum dipersepsikan sebagai alat untuk menyandera kekuasaan, maka yang terancam bukan hanya hubungan dua pemimpin, melainkan independensi pemerintahan itu sendiri. Pada titik itulah satu lagu bisa berubah menjadi dua nada yang terus saling bertabrakan.

Bagaimana Akhir dari Sebuah Ketidakharmonisan? Tidak semua konflik berakhir dengan pengunduran diri. Ada pasangan yang akhirnya berdamai. Ada yang mampu mempertahankan hubungan kerja secara profesional. Ada yang tetap duduk bersama sampai masa jabatan selesai, tetapi secara politik sudah tidak lagi sejalan. Ada pula yang akhirnya benar-benar berpisah.

Namun satu hal perlu ditegaskan: disharmonisasi tidak otomatis menjadi alasan pemberhentian kepala daerah atau wakil kepala daerah. Berakhirnya jabatan tetap harus mengikuti mekanisme hukum yang berlaku. Karena itu, mungkin saja secara administratif mereka tetap menjadi pasangan kepala daerah sampai masa jabatan berakhir. Tetapi secara politik dan psikologis, hubungan mereka sudah lama berakhir. Inilah yang jauh lebih berbahaya. Sebab masyarakat mungkin melihat dua orang masih duduk dalam satu pemerintahan. Tetapi pemerintahan itu sendiri sudah kehilangan energi kebersamaannya.

Menariknya, persoalan ini telah memunculkan perdebatan akademik mengenai posisi wakil kepala daerah. Literatur review tahun 2025 bahkan menawarkan dua gagasan ekstrem untuk mengatasi persoalan disharmonisasi: menghapus jabatan wakil kepala daerah atau memilih wakil dari kalangan birokrat setelah kepala daerah terpilih.

Namun apakah menghapus jabatan wakil otomatis menghilangkan konflik kekuasaan? Belum tentu. Sebab konflik sesungguhnya bukan semata-mata karena ada dua jabatan. Konflik muncul karena ada dua kepentingan, dua pusat pengaruh, dan terkadang dua ambisi. Karena itu, yang lebih mendesak mungkin bukan menghapus wakil kepala daerah, melainkan memperjelas tata kelola hubungan keduanya.

Lembaga Administrasi Negara melalui kajian kebijakannya pada 2025 juga menyoroti persoalan pembagian kewenangan dan menawarkan penguatan regulasi teknis, penilaian kinerja, serta mekanisme mitigasi hubungan kepala daerah dan wakilnya. Dengan kata lain, persoalannya bukan sekadar siapa yang menjadi wakil, tetapi bagaimana dua pemimpin berbagi kuasa tanpa saling menghancurkan.

Artikel ini sebenarnya bukan ditujukan kepada satu gubernur atau wakilnya. Bukan kepada satu bupati atau wakilnya. Bukan juga kepada satu wali kota atau wakilnya. Ini adalah cermin untuk semuanya. Setiap kepala daerah suatu hari akan menghadapi wakilnya. Setiap wakil suatu hari akan menghadapi kepala daerahnya. Dan mereka akan dihadapkan pada pilihan yang sama: Apakah saya akan menggunakan jabatan ini untuk memperkuat pemerintahan? Ataukah saya akan menggunakan pemerintahan untuk memperkuat posisi politik saya? Pertanyaan itu akan menentukan sejarah mereka.

Sebab seorang kepala daerah tidak akan dikenang hanya karena membangun gedung. Ia juga akan dikenang karena bagaimana ia memperlakukan orang yang menjadi wakilnya. Seorang wakil kepala daerah juga tidak akan dikenang hanya karena berani berbeda pendapat. Ia akan dikenang karena bagaimana ia menggunakan perbedaan itu untuk memperbaiki pemerintahan. Kepala daerah yang hebat bukan yang mampu membungkam wakilnya. Wakil yang hebat bukan yang mampu mengalahkan kepala daerahnya. Pemimpin yang hebat adalah mereka yang mampu menempatkan ego politik di bawah kepentingan publik.

Pada hari pelantikan, mereka mungkin berdiri sebagai dua orang. Tetapi rakyat melihat mereka sebagai satu pasangan. Karena itu, setelah pelantikan, tidak boleh ada lagi "pemerintahan kepala daerah" dan "pemerintahan wakil kepala daerah". Yang ada hanya satu: pemerintahan daerah. Tidak ada APBD milik kepala daerah. Tidak ada APBD milik wakil. Tidak ada program milik partai. Tidak ada pembangunan milik kelompok pendukung. Semuanya adalah milik rakyat. Pilkada selesai ketika suara dihitung.

Pemerintahan dimulai ketika sumpah jabatan diucapkan. Dan sumpah jabatan bukanlah sumpah kepada partai. Bukan sumpah kepada relawan. Bukan sumpah kepada kelompok yang membantu memenangkan Pilkada. Ia adalah sumpah untuk menjalankan tugas dengan sebaik-baiknya dan seadil-adilnya. Karena itu, kepala daerah dan wakilnya boleh berbeda pandangan. Mereka boleh berdebat. Mereka bahkan harus saling mengkritik jika memang diperlukan. Tetapi setelah keputusan diambil, keduanya harus mampu berdiri di depan masyarakat sebagai satu pemerintahan. Sebab rakyat tidak membutuhkan dua pemimpin yang selalu sepakat. Rakyat membutuhkan dua pemimpin yang mampu berbeda pendapat tanpa berhenti bekerja bersama.

Pada akhirnya, masa jabatan akan selesai. Kursi akan berganti. Baliho akan diturunkan. Nama mereka perlahan akan digantikan oleh nama baru. Tetapi yang akan tertinggal adalah jejak pemerintahan mereka. Apakah masyarakat mendapatkan pelayanan yang lebih baik? Apakah pembangunan berjalan? Apakah birokrasi bekerja profesional? Apakah anggaran digunakan untuk kepentingan publik? Apakah mereka mampu menjaga pemerintahan tetap utuh ketika kepentingan politik mulai menarik mereka ke arah yang berbeda?

Itulah yang kelak akan menjadi ukuran. Bukan siapa yang lebih kuat. Bukan siapa yang lebih populer. Bukan siapa yang lebih banyak memiliki pendukung. Dan bukan siapa yang memenangkan pertarungan internal. Melainkan siapa yang mampu menjaga mandat rakyat sampai akhir. Satu tiket harus menjadi satu mandat. Satu mandat harus menjadi satu pemerintahan. Dan satu pemerintahan harus berdiri di atas satu kepentingan: kepentingan rakyat. Satu lagu bisa menjadi dua nada, tetapi harus memiliki harmoni yang sama, lagu harmoni melayani rakyat.