Janji Konstitusi di Ujung Konsesi

Empat kata dalam Pasal 18B ayat (2) UUD 1945, “negara mengakui dan menghormati”, adalah janji besar. Negara berjanji mengakui kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya.

Namun, lebih dari seperempat abad setelah amandemen kedua, janji itu lebih banyak hidup di atas kertas. Di kampung-kampung adat, wilayah terus menyempit oleh konsesi tambang, perkebunan, dan proyek strategis.

Masalah pertama tampak sepele: nama. Konstitusi memakai dua istilah, “kesatuan masyarakat hukum adat” (Pasal 18B) dan “masyarakat tradisional” (Pasal 28I ayat 3), tanpa menjelaskan hubungan keduanya. Peraturan di bawahnya menambah istilah lain: masyarakat adat dan desa adat.

Tahun ini Badan Legislasi DPR pun baru mengganti nama RUU Masyarakat Hukum Adat menjadi RUU Masyarakat Adat. Istilah bukan sekadar urusan semantik. Istilah menentukan siapa yang diakui, oleh siapa, dan melalui prosedur apa.

Masalah kedua lebih mendasar: pengakuan itu bersyarat. Masyarakat adat diakui sepanjang masih hidup, sesuai dengan perkembangan masyarakat, dan sesuai dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Dalam praktik, tiga syarat itu berubah dari pagar pelindung menjadi palang pintu. Beban pembuktian jatuh pada komunitas yang paling sulit menjangkau birokrasi dan pengetahuan hukum.

Siapa yang menilai sebuah komunitas masih hidup? Siapa yang menentukan adatnya sesuai dengan perkembangan masyarakat?

Dalam praktik, penilainya adalah pemerintah daerah, lembaga yang juga ikut menerbitkan izin usaha. Kepentingan menilai dan kepentingan memberi izin bertemu di satu meja. Hasilnya mudah ditebak: pengakuan berjalan lambat, sementara izin terbit cepat.

Subjek Hukum, Bukan Tahap Sejarah

Padahal, bila dibaca utuh, konstitusi cukup tegas. Pasal 28I ayat (3) menyatakan identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban.

Pasal 6 ayat (2) UU No 39/1999 tentang Hak Asasi Manusia memperjelasnya: identitas budaya masyarakat hukum adat, termasuk hak atas tanah ulayat, dilindungi. Pasal 32 menjamin kebebasan masyarakat memelihara dan mengembangkan nilai budayanya serta menghormati bahasa daerah.

Dari pasal-pasal itu lahir konsep hak tradisional atau hak asal usul. Hak ini melekat pada identitas komunitas, bukan pemberian negara. Ikatan dengan tanah dan sumber daya alam pun bukan sekadar urusan ekonomi, melainkan bagian dari jati diri. Karena itu, kehilangan tanah bagi masyarakat adat berarti kehilangan sebagian dari diri mereka sendiri.

Wiratraman (2014) menggarisbawahi dua hal. Pertama, hak masyarakat adat bersifat kolektif. Yang dilindungi adalah sebuah “kolektiva”, sehingga perlindungannya juga kolektif. Perlindungan bagi anggota komunitas secara perorangan masuk ranah hak warga negara.

Kedua, kolektiva itu berwujud unit sosial yang nyata, seperti Nagari, Negeri, dan Marga. Hukum yang hanya mengenal individu dan badan hukum akan selalu gagap menghadapinya.

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35/PUU-X/2012 menjawab kegagapan itu. MK menegaskan masyarakat hukum adat sebagai subjek hukum penyandang hak dan pemangku kewajiban, setara dengan individu dan badan hukum. Keberadaannya diukur dari lima unsur: warga yang memiliki perasaan kelompok, pranata pemerintahan adat, harta atau benda adat, norma hukum adat, dan wilayah tertentu.

MK juga menyatakan hutan adat bukan lagi hutan negara. Namun, peta di lapangan belum banyak berubah. Menurut Forest Watch Indonesia, sekitar 26,2 juta hektare wilayah adat masih berada di dalam kawasan hutan negara, ruang yang terbuka bagi izin dan konsesi.

Putusan yang sama juga menyimpan pandangan yang perlu dikritik. MK memandang masyarakat adat berkembang secara evolutif, tampaknya merujuk gagasan Emile Durkheim tentang peralihan masyarakat mekanis ke organis.

Dalam bingkai ini, masyarakat adat hanyalah tahap awal menuju masyarakat modern, yang kelak bisa berubah, bahkan “punah”. Pandangan ini berbahaya jika dipakai aparat di lapangan. Komunitas yang anaknya bersekolah, memakai ponsel, atau berdagang di pasar bisa dianggap “tidak lagi adat”.

Logika itu membalik arah pengakuan. Modernitas tidak menghapus adat. Adat justru bertahan karena mampu menyerap perubahan. Nagari di Sumatera Barat tetap menjadi satuan pemerintahan meski banyak warganya merantau ke kota. Desa adat di Bali tetap mengatur ruang dan upacara di tengah derasnya industri pariwisata. Keduanya berubah tanpa kehilangan jati diri.

Menunaikan Janji

Jarak antara teks dan lapangan itulah pekerjaan rumah kita. Konstitusi dan MK sudah menetapkan masyarakat adat sebagai subjek hukum, tetapi mekanisme untuk mewujudkannya belum ada.

Pengakuan masih bergantung pada peraturan daerah atau keputusan kepala daerah. Prosedurnya mahal, lambat, dan rawan tarik-menarik kepentingan. Dalam rapat dengar pendapat dengan Baleg DPR pada April lalu, Aliansi Masyarakat Adat Nusantara meminta pengakuan cukup melalui administrasi sederhana. Alasannya pun sederhana: masyarakat adat sudah ada sebelum republik berdiri.

RUU Masyarakat Adat adalah kuncinya. Sejak 2010, rancangan ini keluar-masuk Program Legislasi Nasional tanpa pernah disahkan. Tahun ini ada kemajuan. Baleg menjadikannya RUU inisiatif DPR, pemerintah menyerahkan draf, dan serap aspirasi digelar di sejumlah daerah. Namun, target terus mundur. Pada Agustus lalu, Ketua Baleg menyebut pengesahan mungkin baru terwujud awal 2027.

Penundaan itu tidak netral. Setiap tahun tanpa undang-undang berarti satu tahun lagi izin terbit di atas wilayah yang statusnya menggantung. Ketika konflik pecah, warga adat yang mempertahankan tanahnya kerap berhadapan dengan laporan pidana, bukan dengan meja perundingan.

Ada tiga hal yang perlu dijaga dalam pembahasan. Pertama, negara wajib aktif mengidentifikasi dan memverifikasi; beban pembuktian tidak boleh sepenuhnya dipikul komunitas.

Kedua, syarat “sesuai dengan perkembangan masyarakat” harus dibaca sebagai pengakuan atas kemampuan adat beradaptasi, bukan alasan mencabut status ketika komunitas berubah. Adat yang hidup justru adat yang berubah.

Ketiga, hak kolektif atas wilayah harus terlindungi dari klaim sepihak atas nama investasi, antara lain melalui kewajiban persetujuan atas dasar informasi awal tanpa paksaan. Tanpa persetujuan semacam itu, pengakuan hanya akan menjadi formalitas di atas peta yang sudah terbagi.

Masyarakat adat tidak meminta keistimewaan. Mereka menagih janji yang ditulis negara sendiri, sebelum ruang hidup mereka habis terbagi dalam peta konsesi. Dua puluh enam tahun sejak Pasal 18B dirumuskan, janji itu sudah terlalu lama ditunda.