Makna Tanah Negara

Kita seringkali mendengar istilah tanah negara, tanah milik negara, tanah instansi pemerintah dalam kehidupan sehari-hari. Istilah-istilah ini acapkali menimbulkan pertanyaan, apa sebenarnya tanah negara tersebut ? Dan apa bedanya ia dengan hak atas tanah lain, seperti tanah milik misalnya ?

Tulisan ini mencoba menjelaskan makna tentang tanah negara tersebut, yang secara hukum tertuang dalam konsep hak menguasai negara. Secara sederhana, hak menguasai negara sendiri adalah tentang hubungan hukum antara negara dengan tanah, atau [dasar] penguasaan negara atas tanah.

Dasar Hukum

Landasan konstitusional Hak Menguasai Negara (HMN) terdapat dalam Pasal 33 UUD 1945, yang kemudian dijabarkan dalam Pasal 2 Ayat (1) Undang-Undang No.5/1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). Pasal tersebut menyatakan bahwa;

“bumi, air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya, pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh negara”.

Perkataan, “dikuasai” dalam pasal 2 ayat 1 UUPA ini bukanlah berarti “dimiliki”, namun memberi wewenang kepada negara, sebagai organisasi kekuasaan dari bangsa Indonesia. Adapun isi kewenangan HMN tersebut tercantum dalam Pasal 2 Ayat (2) UUPA, sebagai berikut:

Mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan, dan pemeliharaannya.
Menentukan dan mengatur hak-hak yang dapat dipunyai atas (bagian dari) bumi, air dan ruang angkasa itu.
Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hokum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hokum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa.

Kewenangan negara dalam bidang pertanahan di atas merupakan pelimpahan tugas bangsa yang merupakan bagian dari “fungsi publik” dari negara. Oleh sebab itu, penguasaan tanah oleh negara dalam arti Hak menguasai Negara berbeda dengan hubungan hukum yang bersifat pemilikan antara negara dengan tanah berdasarkan Domein Verklaring dalam Hukum Tanah Administratif pada waktu sebelum berlakunya UUPA.

Berbeda dengan Domein Verklaring

Konsep Domein Verklaring sendiri lahir di masa kolonial Belanda (1870-1888). Konsep ini menyatakan bahwa semua tanah yang tidak dapat dibuktikan diatasnya ada hak eigendom adalah domein negara.

Dengan demikian, tanah yang tidak ada sertipikatnya akan dinyatakan sebagai domein negara. Selaras dengan itu, tanah yang di atasnya ada hak adat disebut onvrijlands domein (tanah negara tidak bebas), sebaliknya tanah yang di atasnya tidak ada hak adat disebut vrijlands domein (tanah negara bebas).

Tanah-tanah yang tidak digarap oleh masyarakat adat secara langsung, seperti hutan, tanah yang tidak produktif, gunung, sungai, danau, laut, dan seterusnya akan dinyatakan sebagai vrijlands domein, wilayah itu merupakan wilayah hidup (habitat) dari warga masyarakat adat, seperti tempat-tempat manangkap ikan, memungut hasil hutan, dan berburu.

Meskipun konsep domein verklaring telah dihapus, nyatanya masih terdapat kerancuan istilah “dikuasai oleh negara” dalam Pasal 33 Ayat (2) dengan Ayat (3) UUD 1945. Menurut Pasal 33 Ayat (2), cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hidup orang banyak dikuasai oleh negara.

Istilah dikuasai oleh negara dalam pasal ini berarti memiliki dan dikelola oleh negara secara langsung, yang sekarang dalam bentuk BUMN. Sementara makna “dikuasai oleh negara” dalam UUD 1945 Pasal 33 Ayat (3) dijelaskan oleh Pasal 2 UUPA, sebagai “Hak Menguasai Negara,” yang sesuai dengan Penjelasan Umum UUPA, berarti “dikuasai” dan bukan dalam arti “dimiliki.”

Akibat kerancuan makna “dikuasai oleh negara” ini, seringkali menimbulkan salah pengertian pada tingkat pelaksanaan oleh penyelenggara negara, yang memandang bahwa hak menguasai negara atas tanah sama dengan hak negara atas cabang produksi yang diurus oleh Badan Usaha Milik Negara, yakni diartikan sebagai milik negara, yang kemudian sering disebut dengan istilah tanah negara itu.

Orientasi Penguasaan Negara

Secara etis, konsepsi hak menguasai negara dalam Pasal 33 (3) UUD 1945 dan Pasal 2 UUPA jelas menyebutkan orientasi penguasaan negara adalah untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, dengan tidak melanggar hak orang lain.

Pengertian kemakmuran rakyat memang tidak dijelaskan secara detil. Beberapa sarjana, semisal A. Sodiki mencoba menjelaskan makna kemakmuran rakyat sebagai berikut:

“Kemakmuran sebagai terminologi ekonomi, suatu masyarakat dikatakan makmur apabila masyarakat yang bersangkutan dapat memenuhi dan dipenuhi kebutuhannya baik pisik maupun non pisik secara terus menerus. Indikasi terdapatnya kemakmuran apabila terpenuhi “basic need” (sandang, pangan, papan, harga diri, kenyamanan, ketenteraman hidup, aktualisasi diri); terjamin lapangan kerja dalam arti luas; adanya pemerintah negara yang bersih, berwibawa dan efektif; serta dirasakannya hukum sebagai bagian penting dari kehidupan”.

Sarjana lain seperti Abdurrahman melihat bahwa klausula kemakmuran rakyat bukan hanya pada aspek ekonomi belaka, namun juga pada aspek politik, sehingga penggunaan sumberdaya alam oleh negara harus seimbang, sehingga hak rakyat atas tanah harus selalu diperjuangkan untuk menikmati kemakmuran dan menjadikan tanah sebagai sumber kemakmuran hidupnya.

Bila dilihat lebih dalam, penjelasan para sarjana di atas tidak terlepas dari semangat UUPA yang (Neo) populis, sehingga prinsip Hak Menguasai Negara dipergunakan untuk mengatur tanah-tanah untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

(Neo) populis yang diterapkan UUPA mendasarkan diri pada asumsi manusia yang monodualis, yakni sebagai individu dan sebagai makhluk sosial. Oleh sebab itu, UUPA tidak menganut dua ekstrim sistem penguasaan tanah (sumberdaya alam), antara sistem kapitalis dengan sistem sosialis, namun berada di tengahnya.

Sistem kapitalis sendiri berpijak pada konsep di mana sarana produksi yang utama (tanah) dikuasai oleh individu-individu non-penggarap (orang dan atau badan hukum). Penggarap yang langsung mengerjakan tanah adalah pekerja upahan “bebas”, diupah oleh penguasa / pemilik tanah sehingga penguasaan / kepemilikan atas tanah dengan penggarap terpisah. Hubungan dua kelompok itu adalah hubungan kerja, antara pemilik / penguasa atas tanah dengan para penggarap. Dalam sistem ini, hak individu atas tanah menduduki peran sentral dalam sistem penguasaan / pemilikan tanah (sumberdaya alam).

Sebaliknya, dalam sistem sosialis berpijak pada konsep di mana sarana produksi utama (tanah) dikuasai oleh organisasi (biasanya adalah negara) atas nama kelompok pekerja. Tenaga kerja merupakan tenaga yang memperoleh imbalan dari hasil kerjanya yang diputuskan oleh organisasi yang mengatasnamakan organisasi para pekerja. Dengan demikian, tanggung jawab atau pengambilan keputusan atas produksi, akumulasi dan investasi terletak di tangan organisasi yang mengatasnamakan para pekerja (biasanya adalah negara) sehingga hak organisasi (negara) merupakan sentral dalam sistem penguasaan / pemilikan tanahnya (sumberdaya alam).

Dengan kata lain, UUPA menghormati dan melindungi hak atas tanah, seperti halnya hak milik dengan tidak melepaskan fungsi sosialnya. Dalam konteks ini, penguasaan negara atas tanah dibatasi oleh hak atas tanah, namun hak atas tanah tidaklah bersifat mutlak, dan penguasaan negara atas tanah tersebut terkandung didalamnya kewajiban etis; untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.