Konflik Hak Ulayat Kesultanan Melayu (1)
Guru Besar Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara
·waktu baca 8 menit
Tulisan dari Prof. Dr. Ok Saidin SH M. Hum H tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarKonflik yang Berakar pada Konstruksi Hukum
Sengketa tanah di bekas areal PT Perkebunan Nusantara II tidak lahir dari kekosongan hukum. Sengketa itu lahir dari kekeliruan konstruksi hukum yang berlangsung sejak nasionalisasi 1958 dan konversi hak menurut Undang-Undang Pokok Agraria 1960. Negara memperlakukan tanah konsesi Kesultanan Deli seolah milik perusahaan Belanda. Negara lalu mengubah hak konsesi menjadi Hak Guna Usaha tanpa persetujuan pemberi konsesi. Kini areal itu berada di bawah PT Perkebunan Nusantara I Regional I, dan konflik belum juga selesai (Karl J. Pelzer, 1978 dan 1982).
Esai ini mengajukan satu tesis. Seluruh wilayah Kesultanan Deli merupakan wilayah hak ulayat masyarakat hukum adat Melayu. Akta konsesi yang ditandatangani Sultan hanya melahirkan hak perorangan bagi perusahaan perkebunan. Hak itu tidak memindahkan hak kebendaan atas tanah. Karena itu, nasionalisasi dan konversi yang menjadikan tanah konsesi sebagai tanah negara mengandung cacat yuridis.
Tesis ini bertumpu pada tiga sumber. Sumber pertama adalah dokumen sejarah, termasuk kontrak politik dan akta konsesi. Sumber kedua adalah norma hukum perdata yang berlaku saat akta itu dibuat. Sumber ketiga adalah putusan pengadilan dan kajian akademik tentang agraria Sumatera Timur. Penulis membahas enam persoalan secara berurutan. Keenamnya bermuara pada satu kebutuhan, yaitu pengakuan (recognitie) negara atas hak Kesultanan dan Rakyat Penunggu.
Persoalan ini bukan sekadar soal sejarah. Persoalan ini menyangkut kepastian hukum bagi negara, perusahaan, dan masyarakat. Selama alas hak HGU bertumpu pada konstruksi yang keliru, gugatan akan terus muncul. Pendudukan lahan akan terus terjadi. Biaya sosial dan ekonomi akan terus bertambah. (Anton Lucas: 1992 dan Anton Lucas dan Carol Warren: 2003)
Hak Ulayat Melayu dan Kedudukan Rakyat Penunggu
Seluruh wilayah Kesultanan Deli merupakan wilayah hak ulayat masyarakat hukum adat Melayu. Status ini tetap melekat, baik ketika bidang tanah kini dikuasai perorangan maupun ketika negara telah melekatkan hak lain menurut UUPA. Hak ulayat dan hak perorangan bekerja dalam hubungan timbal balik. Jika hak perorangan menguat, posisi hak ulayat melemah. Jika hak perorangan melemah, hak ulayat kembali menguat. Ter Haar dan Van Vollenhoven sudah menjelaskan hubungan ini sejak awal abad ke-20 (Ter Haar: 1939 dan van Vollenhoven: 1919).
Sultan memegang kewenangan atas tanah dalam kapasitasnya sebagai pemangku adat. Ia tidak memegang tanah sebagai milik pribadi. Mahadi menunjukkan bahwa dalam tradisi Melayu Sumatera Timur, Sultan dan para datuk mengatur pemanfaatan tanah untuk kepentingan anak negeri (Mahadi:1978). Tengku Luckman Sinar mencatat bahwa kewenangan itu menyatu dengan fungsi Sultan sebagai kepala pemerintahan, kepala adat, dan pemimpin agama (Luckman Sinar:2006). Karena itu, setiap pemberian konsesi oleh Sultan merupakan tindakan pemangku hak ulayat, bukan transaksi atas harta pribadi.
Rakyat Penunggu menempati posisi khusus dalam struktur ini. Mereka adalah kawula Kesultanan yang mengusai tanah dan menggantungkan hidup pada tanah yang kemudian Sultan konsesikan kepada perusahaan perkebunan Belanda. Akta konsesi tidak menghapus hak mereka. Akta itu justru mencadangkan hak mereka atas tanah jaluran, yaitu bekas lahan tembakau yang perusahaan serahkan kembali kepada penduduk untuk ditanami padi dan palawija setelah panen (Mahadi:1978). Pelzer dan Stoler mendokumentasikan sistem jaluran ini sebagai bagian tetap dari tata kelola perkebunan Deli sampai masa pendudukan Jepang (Pelzer:1985).
Fakta ini memiliki konsekuensi yuridis yang tegas. Rakyat Penunggu sejak awal memegang hak atas tanah jaluran yang diakui dan tertuang dalam akta konsesi. Mereka bukan penggarap liar. Mereka adalah subjek hak yang lahir dari dokumen yang sama dengan dokumen yang perusahaan pakai sebagai alas hak. Edy Ikhsan menyebut hilangnya akses ini sebagai hilangnya ruang hidup orang Melayu Deli (Edy Ikhsan:2015).
Konstitusi memberi pijakan bagi pemulihan hak tersebut. Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 mewajibkan negara mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak tradisionalnya. Pasal 3 UUPA mengakui hak ulayat sepanjang menurut kenyataannya masih ada. Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 35/PUU-X/2012 menegaskan bahwa masyarakat hukum adat merupakan subjek hukum penyandang hak atas wilayah adatnya. Dengan landasan ini, Rakyat Penunggu harus menjadi subjek hak yang menerima kompensasi. Kompensasi dapat berupa bidang tanah untuk tempat tinggal dan lahan bercocok tanam, atau bentuk ganti rugi lain yang para pihak sepakati.
Akta Konsesi Melahirkan Hak Perorangan
Akta konsesi adalah perjanjian perdata. Akta itu melahirkan hak perorangan (persoonlijk recht), bukan hak kebendaan (zakelijk recht atau right in rem). Kesimpulan ini mengikuti struktur akta itu sendiri. Sultan bertindak sebagai pemberi konsesi. Perusahaan bertindak sebagai penerima konsesi. Perusahaan membayar uang konsesi dan memikul kewajiban tertentu dalam jangka waktu yang umumnya mencapai 75 tahun. Setelah jangka waktu berakhir, tanah kembali kepada pemberi konsesi (Pelzer:1985).
Pengesahan Residen tidak mengubah sifat perjanjian ini. Pengesahan itu hanya bersifat deklaratif. Sultan Deli berkedudukan sebagai kepala pemerintahan swapraja (zelfbestuur) atas wilayah landschap. Kontrak politik dengan pemerintah Hindia Belanda sejak 1862 mengakui kewenangan Sultan untuk mengatur dan mengurus rumah tangga wilayahnya (Schadee: 1979). Zelfbestuursregelen 1938 (Staatsblad 1938 Nomor 529) kembali menegaskan kedudukan itu. Sultan memiliki kewenangan mandiri sebagai kepala pemerintahan, kepala masyarakat adat, dan ulil amri. Residen mencatat perjanjian, tetapi tidak menjadi pihak dan tidak memberi hak.
Boedi Harsono menegaskan satu hal penting. Kesultanan Melayu di Sumatera Timur tidak tunduk pada pernyataan domein (domeinverklaring) yang berlaku di wilayah yang pemerintah kolonial perintah langsung. Karena itu, hubungan hukum antara Kesultanan dan perusahaan perkebunan asing memiliki ciri khusus (Boedi Harsono:2008). Kekhususan itu menuntut perlakuan yang khusus pula. Negara tidak dapat menyamakan tanah konsesi swapraja dengan tanah erfpacht yang berdiri di atas tanah domein negara.
Hukum perdata memperkuat konstruksi ini melalui tiga norma. Pertama, Pasal 1338 KUH Perdata menetapkan bahwa perjanjian yang sah berlaku sebagai undang-undang bagi para pihak dan hanya dapat ditarik kembali dengan sepakat kedua belah pihak. Hanya Sultan dan perusahaan yang dapat mengakhiri akta konsesi sebelum jangka waktunya habis. Pihak ketiga, termasuk negara, tidak dapat mengakhirinya secara sepihak.
Kedua, Pasal 1576 KUH Perdata menegaskan bahwa jual beli tidak memutuskan sewa menyewa. Norma ini menunjukkan bahwa hak perorangan yang melekat pada perjanjian tidak hapus karena perbuatan hukum lain atas objek yang sama (Soebekti:2005). Jika jual beli saja tidak memutus sewa, maka peralihan kendali perusahaan juga tidak memutus perikatan dengan pemberi konsesi.
Ketiga, Pasal 584 KUH Perdata membatasi secara limitatif cara memperoleh hak milik. Penyerahan hanya sah jika pihak yang menyerahkan memiliki kewenangan untuk berbuat bebas (beschikkings bevoegdheid) atas benda itu (Soebekti:2005). Asas nemo plus juris berlaku di sini. Perusahaan Belanda tidak pernah memegang hak milik atas tanah konsesi. Perusahaan itu hanya memegang hak untuk mengusahakan tanah selama jangka waktu tertentu. Siapa pun yang menerima peralihan dari perusahaan tidak dapat memperoleh hak yang lebih besar dari hak perusahaan itu sendiri.
Nasionalisasi dan Objek yang Keliru
Undang-Undang Nomor 86 Tahun 1958 lahir dari sengketa Irian Barat dan gelombang nasionalisme ekonomi. Pada Desember 1957, buruh dan tentara mengambil alih perusahaan Belanda setelah Majelis Umum PBB menolak resolusi Indonesia tentang Irian Barat. Pemerintah kemudian menempatkan perusahaan itu di bawah pengawasan militer. Undang-undang nasionalisasi menyusul setahun kemudian (Herbert Feith:2008). Suasana politik saat itu berada situasi yang menguntungkan bagi pelindungan hak-hak keperdataan atas tanah-tanah yang dikonesikan oleh Kesultanan Deli. Undang-undang ini hanya menyasar perusahaan milik warga Belanda.
Sifat diskriminatif itu sempat diuji di luar negeri. Dalam perkara tembakau Bremen tahun 1959, perusahaan Belanda menggugat pembeli tembakau asal perkebunan Deli yang telah dinasionalisasi. Martin Domke mencatat bahwa perkara ini memperdebatkan keabsahan nasionalisasi yang hanya menyasar satu bangsa, yakni Belanda (Martin Domke:1960). Pengadilan Jerman akhirnya tidak membatalkan nasionalisasi. Namun perkara itu menunjukkan bahwa dasar nasionalisasi tidak bebas dari persoalan hukum sejak awal. Sikap ambivalensi pemerintah embali mmuncul. Ketika pemerintah memperjuangkan hak-haknya mengunakan akte Konsesi dan landasan hukum adat untuk melawan pihak Perusahaan Belanda pada sidang itu, namun ketika berhadapan dengan Kesultanan hak Konsesi dan hukum adat di kesampingkan dengan alasan nasionalisasi.
Undang-undang Undang-Undang Nomor 86 Tahun 1958 tentang Nasionalisasi Perusahaan-Perusahaan Milik Belanda juga berlaku surut ke masa pengambilalihan akhir 1957. Ketentuan itu bertentangan dengan asas bahwa undang-undang hanya mengikat untuk masa depan. Pasal 2 Algemene Bepalingen van Wetgeving menyatakan asas ini secara tegas (Staatsblad 1847 Nomor 23). Daya surut memberi legitimasi formal kepada tindakan yang sudah terjadi tanpa dasar hukum. Daya surut tidak dapat sekaligus memperluas objek nasionalisasi melampaui harta yang memang dimiliki perusahaan.
Peraturan Pemerintah Nomor 2 Tahun 1959 menetapkan objek nasionalisasi, yaitu harta kekayaan perusahaan milik Belanda. Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 1959 kemudian menunjuk perusahaan perkebunan yang terkena nasionalisasi. Kedua peraturan itu menyasar harta perusahaan. Tidak satu pun menyatakan bahwa tanah swapraja ikut beralih.
Di sinilah letak kekeliruan pokoknya. Tanah yang Sultan konsesikan bukan harta kekayaan perusahaan perkebunan Belanda. Perusahaan tidak mencatat tanah itu sebagai aset milik. Aset perusahaan yang melekat pada konsesi berupa bangunan, mesin, tanaman, dan kedudukan kontraktual sebagai penerima konsesi. Semua aset itu bergantung pada hak yang perusahaan peroleh dari Sultan. Nasionalisasi yang sah hanya dapat mengambil alih aset tersebut.
Konsekuensinya jelas. Perusahaan negara yang menerima hasil nasionalisasi menggantikan kedudukan perusahaan Belanda dalam perjanjian. Perusahaan negara wajib meneruskan kewajiban kepada Kesultanan sampai masa konsesi berakhir. Setelah konsesi berakhir, negara dapat memperpanjang perikatan itu. Negara dapat meletakkan Hak Guna Usaha di atas hak Kesultanan, bukan di atas tanah negara. Lindblad menunjukkan bahwa proses dekolonisasi ekonomi berjalan cepat dan bersifat politis, sehingga detail alas hak tanah tidak mendapat pemeriksaan yang cermat (Thomas Lindblad: 2008).