Pilkada Tanpa Wakil Tak Menjawab Akar Masalah

Foto Ilustrasi

Wacana penghapusan posisi wakil kepala daerah dalam Pilkada kembali mencuat di Komisi II DPR RI. Ada yang mengusulkan agar kepala daerah dipilih tanpa wakil, dan wakil kepala daerah cukup ditunjuk langsung oleh kepala daerah terpilih. Dengan dalih wakil kepala daerah selama ini kerap hanya menjadi "vote getter", popularitasnya dimanfaatkan untuk memperoleh suara saat pemilihan, Namun, setelah menang, nyaris tidak diberi tugas dan kewenangan berarti. Menurut data yang disampaikan, sekitar 60 persen pasangan kepala daerah dan wakilnya di berbagai daerah mengalami disharmoni.

Persoalan ini tentu bukan sekadar wacana di Senayan. Bagi daerah dengan dinamika koalisi partai dan pertimbangan representasi wilayah yang kerap mewarnai pencalonan kepala daerah, isu relasi kepala daerah-wakil bukan hal asing. Namun, sebelum buru-buru mengamini usulan menghapus mekanisme pemilihan wakil kepala daerah secara berpasangan, perlu ditelaah lebih dalam: apakah akar masalahnya benar-benar pada cara wakil dipilih, atau justru pada kekosongan kewenangan yang dibiarkan berlarut dalam regulasi?

Akar Masalah yang Sering Terlewat

Menelusuri UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, ditemukan fakta yang cukup mengejutkan: Pasal 57 undang-undang tersebut bahkan tidak menyebutkan wakil kepala daerah sebagai bagian dari "penyelenggara pemerintahan daerah"; hanya kepala daerah dan DPRD yang disebut secara gamblang. Wakil kepala daerah, secara struktur hukum, hanyalah "pembantu."

Hampir seluruh tugas substantif wakil kepala daerah bersifat delegatif, bukan melekat. Ia baru bisa menjalankan kewenangan penuh jika kepala daerah dalam kondisi darurat, saat kepala daerah ditahan atau berhalangan sementara. Di luar itu, semuanya bergantung pada kemauan baik kepala daerah untuk mendelegasikan tugas. Tak mengherankan bila di berbagai daerah, kekosongan jabatan wakil dalam waktu lama ternyata tidak mengganggu jalannya roda pemerintahan, bukti bahwa posisi ini memang tidak dirancang esensial sejak awal. Fenomena "vote getter" sesungguhnya bukan penyakitnya sendiri, melainkan gejala dari persoalan yang lebih dalam: ketiadaan kepastian hukum atas peran wakil kepala daerah.

Dalam ilmu hukum administrasi negara, pakar Philipus M. Hadjon menegaskan asas legalitas sebagai pembatas kekuasaan pejabat pemerintahan: tidak ada kewenangan tanpa dasar hukum yang jelas (geen bevoegdheid zonder wet). Prinsip inilah yang justru absen dalam pengaturan wakil kepala daerah: kewenangannya tidak berdiri di atas dasar hukum yang tegas, melainkan menggantung pada kehendak kepala daerah semata.

Miriam Budiardjo juga mengingatkan dalam bukunya Dasar-Dasar Ilmu Politik, bahwa konstitusi hadir justru untuk menjamin hak-hak politik dan membagi kekuasaan negara, sehingga kekuasaan eksekutif tidak berjalan sendirian tanpa pengimbang. Prinsip ini relevan diterapkan dalam skala mikro hubungan kepala daerah-wakilnya: tanpa pembagian kewenangan yang jelas, kekuasaan yang terkonsentrasi di satu tangan gampang berjalan tanpa pengimbang internal.

Pelajaran dari negara lain, dengan kehati-hatian

Jepang tidak memilih wakil gubernur atau wakil wali kota melalui pemilu. Posisi itu ditunjuk oleh kepala daerah terpilih dengan persetujuan dewan lokal. Model ini dapat berjalan di Jepang karena ditopang oleh birokrasi profesional, stabilitas partai, dan budaya administrasi yang kuat.". Namun, menerapkan model tersebut begitu saja di Indonesia belum tentu menghasilkan dampak yang sama. Dalam konteks politik lokal yang masih diwarnai kompromi kepentingan, mekanisme penunjukan wakil kepala daerah justru berpotensi membuka ruang bagi transaksi politik yang lebih tertutup, praktik nepotisme, serta memperkuat dominasi kepala daerah karena wakil lebih merasa bertanggung jawab kepada pihak yang mengangkatnya daripada kepada rakyat. Negosiasi politik yang sebelumnya terjadi secara terbuka lewat pemilu bisa berpindah ke ruang tertutup pascakemenangan, yang jauh lebih sulit diawasi publik.

Filipina menawarkan jalan berbeda: wakil kepala daerah tetap dipilih rakyat, bahkan terpisah dari kepala daerah, namun undang-undang memberinya kewenangan konkret dan nonkompetitif seperti hak suara penentu saat dewan lokal mengalami keseimbangan suara, dan menjadi pengganti otomatis sesuai urutan hukum bila posisi wakil kosong. Kewenangan ini dirancang agar tidak bersinggungan langsung dengan otoritas eksekutif kepala daerah, sehingga potensi rivalitas kekuasaan bisa diminimalkan. Maka disharmoni tidak selalu disebabkan oleh mekanisme pemilihan, melainkan oleh kejelasan pembagian kewenangan.

Jalan Keluar yang Lebih Realistis

Alih-alih mengubah mekanisme Pilkada yang berisiko menukar satu masalah dengan masalah baru berupa dominasi kewenangan kepala daerah dan tertutupnya negosiasi politik, jalan yang lebih realistis adalah merevisi UU Pemerintahan Daerah untuk mempertegas kewenangan wakil kepala daerah. Kewenangan itu perlu didesain melekat, bukan sepenuhnya bergantung pada delegasi kepala daerah, namun tetap bersifat komplementer dan non-eksekutif . Menurut penulis, kewenangan harus dipertegas, yakni bidang yang menjadi tanggung jawab wakil, target kinerjanya, indikator keberhasilannya, serta mekanisme evaluasinya.

Pilkada berpasangan memang punya kelemahan. Namun, menghapusnya tanpa menjawab pertanyaan mendasar soal kewenangan hanya akan memindahkan masalah dari "sebelum pemilu" ke "setelah pemilu", dari transparansi yang minim menjadi ketertutupan penuh. DPR dan pemerintah semestinya fokus pada pemberian kepastian hukum atas peran wakil kepala daerah, bukan mengorbankan legitimasi elektoralnya.