Menyoal Pengembalian Kerugian Negara Tidak Menghapus Pidana

Ada satu pertanyaan yang nyaris selalu muncul setiap kali kasus korupsi mencuat ke publik: kalau uangnya sudah dikembalikan, apakah pelakunya masih harus diproses pidana? Jawabannya bukan ya atau tidak yang sederhana. Di ruang publik, terdapat pandangan yang selalu berseberangan. Sebagian orang berpandangan bahwa pengembalian kerugian negara semestinya menghentikan proses hukum—toh uangnya sudah balik, untuk apa lagi dipidana? Sebagian lain bersikukuh sebaliknya: korupsi ya korupsi, dikembalikan atau tidak, pelakunya harus tetap diupayakan masuk bui.

Bobby Nasution menerima sejumlah pengembalian atas hasil proyek dari pihak penyedia setelah dilakukan upaya penagihan oleh Kejaksaan Negeri Medan. Foto: Kompas.com/Rahmat Utomo

Pandangan kedua ini mendorong aparat penegak hukum (APH) untuk tetap memproses kasus tersebut tanpa kompromi. Pandangan ini bersandar pada ketentuan dalam Pasal 4 Undang-Undang (UU) Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagai senjata utama. Bunyinya tegas: Pengembalian kerugian keuangan negara atau perekonomian negara tidak menghapuskan dipidananya pelaku tindak pidana. Masalahnya, banyak yang berhenti membaca di situ saja—dan inilah sumber dari salah kaprah yang terus berulang setiap kali isu ini muncul.

Mengabaikan Penjelasan

Pasal 4 UU Nomor 31 Tahun 1999 memang berbunyi: "Pengembalian kerugian keuangan negara atau perekonomian negara tidak menghapuskan dipidananya pelaku tindak pidana sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 3." Dibaca sepintas, pasal ini terdengar final dan tanpa kompromi—seolah tidak ada celah sama sekali bagi pelaku untuk meringankan nasibnya lewat pengembalian uang. Namun undang-undang tidak berhenti di batang tubuhnya saja. Ada bagian yang sering dilupakan orang: penjelasan pasal. Bagian penjelasan ini bukan pelengkap basa-basi, melainkan tafsir resmi dari pembentuk undang-undang sendiri tentang apa yang sesungguhnya dimaksud oleh pasal tersebut. Mengabaikannya sama saja dengan membaca separuh pasal dan menganggap sudah mengerti maksud pembentuknya secara utuh.

Penjelasan Pasal 4 berbunyi: "Dalam hal pelaku tindak pidana korupsi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 dan pasal 3 telah memenuhi unsur-unsur pasal dimaksud, maka pengembalian kerugian keuangan negara atau perekonomian negara, tidak menghapuskan pidana terhadap pelaku tindak pidana tersebut. Pengembalian kerugian keuangan negara atau perekonomian negara hanya merupakan salah satu faktor yang meringankan." Perhatikan satu frasa yang ternyata menentukan segalanya: telah memenuhi unsur-unsur pasal. Frasa inilah kuncinya. Selama unsur-unsur pidana itu belum terpenuhi, Pasal 4 belum bisa serta-merta diterapkan. Pertanyaannya kemudian bergeser: kapan sebenarnya seseorang dianggap "telah memenuhi unsur-unsur pasal" itu?

P-21: Garis Pembatas

Dalam praktik hukum pidana, pemenuhan unsur sebuah pasal sangat erat kaitannya dengan kelengkapan berkas perkara. Istilah teknisnya P-21—status yang menandakan hasil penyidikan sudah dinyatakan lengkap secara formil dan materiil. Sebelum titik ini, status keterpenuhan unsur pidana masih dalam proses dicari, bukan sudah ditetapkan.

Jaksa dalam proses ini, harus memastikan unsur seperti "setiap orang", "melawan hukum", dan "merugikan keuangan negara" benar-benar terbukti. Kalau berkas belum lengkap, ya unsur-unsurnya juga belum bisa dikatakan terpenuhi. Karena itu, P-21 menjadi semacam garis batas yang krusial.

Mundur sedikit ke tahap sebelumnya: penyelidikan dan penyidikan. Penyelidikan adalah upaya mencari dan menemukan apakah suatu peristiwa memang patut diduga sebagai tindak pidana. Penyidikan melangkah lebih jauh—mengumpulkan bukti untuk membuat terang perkara sekaligus menemukan siapa tersangkanya. Selama dua tahap ini berjalan, belum ada kepastian bahwa seluruh unsur pasal telah terpenuhi. Artinya, pengembalian kerugian negara yang terjadi pada rentang waktu ini punya kedudukan hukum yang berbeda dari pengembalian yang terjadi setelah berkas dinyatakan lengkap.

Sebelum P-21, pendekatan hukum bisa lebih condong ke arah administratif dan pemulihan kerugian negara. Ini sejalan dengan prinsip lama yang sering dilupakan: pidana semestinya jadi jalan terakhir, bukan jalan utama yang dikedepankan—ultimum remedium. Konsistensi dalam membedakan dua fase waktu ini penting, supaya proses hukum tidak berjalan sewenang-wenang.

Sebaliknya, kalau pengembalian baru terjadi setelah P-21—setelah berkas dinyatakan lengkap—maka Pasal 4 baru benar-benar berlaku. Pelaku tetap diadili, tetap menerima vonis, dan pengembalian uang itu tidak akan menghapuskan pidananya. Namun bukan berarti tindakannya sia-sia di mata hukum: pengembalian tersebut tetap dihitung sebagai faktor yang dapat meringankan dalam putusan hakim. Garis pemisah waktu inilah yang menjadi inti dari pandangan yang selalu berseberangan ini.

Arah Kebijakan Aparat Penegak Hukum

Prinsip ultimum remedium ini sekarang punya pijakan yang lebih kuat lagi secara normatif. Pasal 613 ayat (3) UU Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana, sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana, menegaskan bahwa untuk undang-undang administratif yang bersanksi pidana di luar KUHP, sanksi administratif atau pembinaan harus didahulukan sebelum sanksi pidana dijatuhkan. Ini bukan perubahan kecil—ini pergeseran cara pandang bahwa hukum pidana bukan lagi jalan yang diandalkan untuk setiap pelanggaran.

Arah yang sama juga terlihat jelas dalam kebijakan aparat penegak hukum (APH). Surat Telegram Kabareskrim Polri Nomor ST/247/VIII/2016/BARESKRIM tanggal 24 Agustus 2016 memberi ruang bagi penyelidik untuk membuka kesempatan pengembalian kerugian negara sejak tahap penyelidikan. Tiga tahun kemudian, Surat Telegram Kabareskrim an. Kapolri Nomor ST/3388/XII/HUM.3.4/2019 tanggal 31 Desember 2019 menambahkan langkah koordinatif: aparat diminta bekerja sama dengan Aparat Pengawas Internal Pemerintah (APIP) sesuai MOU yang berlaku. Berdasarkan MOU Koordinasi APIP dan APH tahun 2023, penyelesaian administratif diserahkan ke APIP sepanjang ada kerugian negara, dengan tenggat proses maksimal 60 hari kerja.

Kejaksaan Agung pun bergerak ke arah yang sama. Surat Jaksa Agung Muda Tindak Pidana Khusus Nomor B-1113/F/Fd.1/05/2010 tanggal 18 Mei 2010 sudah menegaskan bahwa penanganan korupsi tidak cukup hanya menimbulkan efek jera—penyelamatan keuangan negara harus jadi prioritas yang nyata. Surat JAM Pidsus Nomor B-260/F/Fd.I/02/2018 tanggal 12 Februari 2018 mempertegasnya lagi: pada tahap penyelidikan, pengembalian kerugian negara menjadi pertimbangan untuk kelanjutan proses hukum selanjutnya. Fokus utama kejaksaan adalah pengembalian kerugian negara secara total.

Dua surat lain memperkuat bahwa proses hukum tidak harus selalu berakhir di balik jeruji besi. Surat JAM Pidsus Nomor B-765/F/Fd.1/04/2018 tanggal 20 April 2018 menyebut bahwa jika seluruh kerugian negara telah dikembalikan, kelanjutan proses hukum bisa dipertimbangkan secara matang. Surat JAM Pidsus Nomor B-845/F/Fjp/05/2018 tanggal 24 Mei 2018 menambahkan: penindakan korupsi tidak boleh hanya berorientasi pada hukuman badan atau pemidanaan semata secara kaku, tetapi juga pada penyelamatan/pengembalian kerugian keuangan negara.

Semua ini menunjukkan satu keseimbangan yang sebenarnya konsisten: APH tidak hanya mengejar pemidanaan, tapi juga mengejar pemulihan kerugian negara. Pidana ditempatkan sebagai jalan terakhir ketika pendekatan lain tidak berhasil—dan ditegakkan tanpa ragu begitu unsur-unsur pidana benar-benar terpenuhi. Bukan kebetulan kalau sikap ini justru selaras dengan apa yang sebenarnya dimaksud Pasal 4 UU Nomor 31 Tahun 1999 sejak awal.

Bukan Soal Kebal Hukum, Tapi Soal Waktu

Jadi, sebenarnya cukup jelas: pengembalian kerugian negara punya konsekuensi hukum yang berbeda-beda, tergantung kapan dilakukan. Kalau dilakukan setelah unsur-unsur pidana terpenuhi—setelah P-21—pengembalian itu tidak akan menghapus pidana, meski tetap meringankan hukuman. Kalau dilakukan sebelum waktu itu, negara masih membuka ruang penyelesaian administratif sebagai bentuk itikad baik.

Ini bukan soal memberi karpet merah atau kekebalan bagi koruptor. Ini soal upaya yang lebih masuk akal: jangan sampai negara rugi dua kali, sekali lewat korupsinya, sekali lagi lewat proses hukum yang panjang, mahal, dan belum tentu mengembalikan apa pun ke kas negara. APH perlu konsisten—dan cukup berani—untuk menerapkan pembedaan ini secara tegas, bukan asal ikut tekanan opini publik yang kadang kurang cermat membaca pasal.

Membaca Pasal 4 UU Nomor 31 Tahun 1999 secara utuh, lengkap dengan penjelasannya, akan memberi kepastian hukum bagi semua pihak. Pemberantasan korupsi bukan cuma soal berapa banyak orang yang berakhir di balik jeruji besi—itu juga soal berapa banyak uang negara yang benar-benar berhasil diselamatkan, dan seberapa besar publik bisa percaya bahwa hukum ditegakkan secara konsisten, bukan sepotong-sepotong sesuai kepentingan narasi yang sedang ramai. Sebab hukum yang dibaca separuh-separuh, betapa pun kedengarannya heroik di permukaan, pada akhirnya hanya akan menggerus wibawanya sendiri.