Netralitas ASN & Sinyal Politisasi Birokrasi Jelang Pilkada
Direktur Eksekutif Centre for Public Policy and Local Governance studies (PUBLIGO)
Tulisan dari Piki Darma Kristian Pardede tidak mewakili pandangan dari redaksi kumparan
PerbesarPEMILIHAN umum presiden dan legislatif 2019 menyisakan residu dalam perjalan demokrasi di Indonesia. Pelbagai masalah dalam pemilu serentak telah kita saksikan, baik secara langsung maupun lewat pemberitaan media massa, termasuk kaitan antara netralitas ASN dan kepentingan dalam politik elektoral.
Sudah menjadi rahasia umum bahwa netralitas ASN merupakan narasi musiman yang mengemuka di setiap hajatan electoral. Pun regulasi terkait pelanggaran pemilu belum berhasil mengurai benang kusut peta kerawanan terlibatnya ASN dalam politik pilkada
Sepakat dengan pernyataan Handitya (2018), bahwa polarisasi yang terjadi saat pemilu melahirkan fragmentasi putih abu-abu yang disebabkan oleh faktor kepentingan pada tingkatan birokrasi. Kondisi ini perlu direhabilitasi agar menjaga kualitas demokrasi tetap terawat.
Menjelang Pilkada Serentak 2020 keberpihakan netralitas ASN kian berasa, pemanfaatan birokrasi sipil jamak dilakukan. Data KASN mencatat per agustus 2020 dari 270 daerah yang menggelar Pilkada, pelanggaran netralitas ASN sudah mencapai angka 490 kasus.
Fakta tersebut merujuk pada pelanggaran berupa melakukan pendekatan ke parpol terkait pencalonan dirinya atau orang lain sebagai bakal calon kepala/wakil kepala daerah (21.5%), kampanye/sosialisasi media sosial (21.3%), mengadakan kegiatan yang menunjukan keberpihakan kepada salah satu paslon (13.6%).
Sementara dari sisi jenis jabatan yang paling banyak melanggar adalah Jabatan Pimpinan Tinggi (27.6%), Jabatan Fungsional (25.4%), Jabatan Administrator (14.3%), Pelaksana (12%) dan Kepala Wilayah berupa Camat/lurah (9%).
ASN tentu menjadi incaran dan lumbung suara untuk diperebutkan, dan bermakna siknifikan bagi pemenangan di Pilkada. Pun keterlibatan ASN dalam pilkada menjadi sinyal bahwa ASN sangat gampang untuk di politisasi.
Tesis ini sebagai alternatif mendudukan kembali posisi ASN dalam proses Pilkada, supaya tetap punya semangat kepublikan (the spirit of publicness), dan menjalankan tugasnya sebagai pelayan publik (public servant).
Pada dasarnya ASN bukanlah pihak yang bebas kepentingan, namun nasib mereka tidak harus dipertaruhkan pada logika berpolitik mereka. Oleh karena itu, seruan untuk netralisasi ASN dalam pusaran Pilkada selalu mengundang alarm; jangan politisasi birokrasi.
Klientisme dan Politisasi Birokrasi
Reformasi yang telah tejadi di Indonesia secara langsung membawa dampak pada tata kelola politik dan pemerintahan. Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah juga mempengaruhi perubahan pada proses politik lokal. Selain itu daerah diberi kewenangan dan kekuasaan besar dalam mengelola daerahnya masing-masing. Sehingga konstalasi politik didaerah akan meningkat sebagai akibat dari proses memperebutkan pucuk pimpinan dan kekuasaan di daerah.
Keadaan ini secara otomatis semakin memperkuat kedudukan dan peranan kepala daerah sebagai patron di kawasan yang berada di bawah kekuasaannya. Netralitas ASN dan Pilkada mengandung arti bahwa keduanya bagai bara api yang tidak dapat terpisahkan dan sulit diredam.
Dalam kaitannya dengan kepentingan politis memuat hubungan kilentism yang memungkinkan relasi kekuasaan di lingkungan birokrasi digunakan sebagai legitimasi kepentingan bagi calon yang maju dalam pilkada. Kemudian, klientelisme juga adalah relasi kuasa antara patron dan klien yang bersifat personalistik, resiprositas, hierarkis dan iterasi. Maka dapat dipastikan bahwa klientelisme berbicara tentang jaringan atau relasi.
Jaringan tersebut mengandung relasi kuasa yang tidak setara dimana patron memiliki kuasa penuh terhadap jaringan tersebut. Dalam kajian politik, klientelisme diartikan sebagai jaringan yang dikuasai patron untuk mengintervensi kliennya dalam hal ini adalah ASN (Aspinall, 2015). Di sinilah ada perspektif kritis yang menempatkan birokrasi sebagai instrumen dari kekuasaan, dimana intervensi jabatan memunculkan politisasi birokrasi dalam pemerintahan.
Seiring perjalaman demokrasi di Indonesia, residu mental feodal dan pragmatisme belum sepenuhnya tereliminasi. Sutoro Eko (2004:179) menjelaskan setidaknya ada dua hal yang menonjol dalam birokrasi selama ini yaitu birokratisasi politik, dan polititisasi birokrasi. Birokratisasi politik artinya menempatkan birokrasi sebagai “mesin politik” yang mendominasi pembuatan keputusan hingga kontrol politik birokrat misalnya kelompok kepentingan dan masyarakat luas.
Sementara, politisasi birokrasi yaitu menciptakan birokrasi yang tanggap dan patuh pada kepentingan politik jangka pendek penguasa. Hal ini akan mengeliminasi pencapaian pemerintah dalam mewujudkan good governance jika tidak memiliki aparatur negara yang tidak netral seperti yang dituntut dalam konsep reformasi birokrasi.
Selama ini praktik yang sering disorot masih berupa pertukaran uang dan dukungan politik yang disebut money politic. Padahal praktik money politic hanya sebagai kecil dari beragamnya praktek klientisme selama gelaran pilkada. Namun pertukaran jabatan dan dukungan politik abai dalam pengamatan, seperti peningkatan karir jabatan (mutasi), kontrak proyek, pemberian sejumlah barang yang tujuannya mendapatkan dukungan politik dari ASN.
Tentu saja dalam tulisan ini saya tidak mengeneralisasikan bahwa tidak ada ASN yang netral. Harus diakui masih banyak ASN yang netral, taat hukum dan profesional. Lalu bagaimana dengan kedudukan dan karir mereka setelah pilkada? Apakah mereka mendapat jabatan sesuai dengan keahliannya? Pun hal itu memang masih menjadi soal antara ASN yang netral dan yang menanam sahamnya pada elit.
Dilema inilah yang mempengaruhi karir mereka yang netral, kadang dibenturkan dengan konteks profesionalime birokrasi. Sekali lagi ini bukan bicara person, melainkan sebuah praktik politik, bahwa ada praktik dan mekanisme pertukaran sumber daya dan dukungan politik yang ramai terjadi di pilkada sebagai konsekuansi klientisme dalam tubuh birokrasi.
Reformasi Birokrasi
Kebijakan netralitas ASN yang diatur dalam undang-undang belum menjadi spirit meminimalisir tingkat keikutsertaaan atau bahkan meniadakan partisipasi ASN di kancah perpolitikan khususnya Pilkada serentak 2020.
Berbagai aturan seperti UU No. 5/2015, Pasal 70 dan 71 UU No.10/2018 terkait pelarangan calon untuk melibatkan ASN dalam kampanye dan pelarangan membuat keputusan yang menguntungkan salah satu calon, PP No. 53/2010 tentang disiplin PNS, PP No. 42/2004 tentang kode etik PNS, serta Perbawaslu No. 6/2018 seharusnya menjadi lampu merah bagi ASN untuk ikut serta dalam konstalasi pilkada, bahkan pada praktiknya penegakan hukum pelanggaran netralitas ASN masih jalan ditempat. Sehingga rentan akan praktik penyelewengan yang dapat mengganggu kinerja dan kualitas pelayanan publik.
Apabila diamati, secara umum ada lima faktor yang menyebabkan ASN belum bisa netral. Pertama, mentalitas birokrasi kita yang masih jauh dari semangat reformasi birokrasi sehingga memunculkan loyalitas ganda “kaki dua” dan kurang mampu membedakan antara pekerjaan dinas dengan pribadi, hingga menempuh segala cara untuk mengamankan jabatannya.
Kedua, luasnya kepentingan politik partisan ASN yang punya irisan kekerabatan atau kesukuan dengan calon yang maju di pilkada juga menjadi faktor pemicu tidak netralnya ASN. Keempat, intimidasi dan tekanan orang kuat lokal yang terlalu dominan kepada ASN yang berada dalam cengekraman ekosistem politik. Dan kelima, penegakan hukum yang masih birokratis, dan belum sepenuhnya memberi efek jera pada para pelaku pelanggaran atas netralitas ASN di pilkada.
Dalam mempertegas kembali netralitas ASN, upaya yang perlu lebih digalakan adalah memperkuat pengawasan dan monitoring. Pengawasan netralitas ASN saat ini masih berada di pundak Bawaslu dalam mengontrol setiap kegiatan pelanggaran pilkada.
Secara administratif pemerintah Indonesia sebenarnya telah memiliki Komisi Aparatus Sipil Negara (KASN). TetapiT KASN hanya berfungsi mengawasi pelaksanaan norma dasar, kode etik, dan kode perilaku serta proses merit system dalam kebijakan dan manajemen ASN tidak dalam pengawasan dilapangan. Namun, jika hanya membiarkan kontrol terhadap ASN hanya berada di pundak Bawaslu tentu capaian netralitas tidak akan efektif.
Pengawasan juga tidak cukup hanya pembentukan aturan yang lama kelamaan akan menjadi prasasti jika tidak dibarengi dengan tindakan. Pemerintah perlu meningkatkan kembali fungsi dan daya pengawasan oleh Kemenpan-RB, dan berkolaborasi dengan BKN, Kemendagri, Ombudsman, Bawaslu, Media, NGO, serta tentunya partisipasi aktif dari masyarakat. Pengawasan partisipatoris dari publik dapat mendorong birokrasi lebih bertanggungjawab secara sosial kepada masyarakat.
Selanjutnya, rekomendasi lain perlu melakukan reformasi manajemen ASN sebagai bentuk keseriusan dalam pembinaan dan pendidikan bagi ASN dengan merubah culture set dan mindset birokrasi, meningkatkan kurikulum pendidikan berbasis kompetensi dengan mempertegas pemahaman tentang regulasi kebijakan netralitas ASN, manajemen resiko, pendidikan kritis mengenai kepemimpinan dan komitmen, penggunaan media sosial, serta pemberian sanksi tegas oleh KASN, BKN dan tentu PPK baik itu Bupati, Walikota, Gubernur dan Menteri harus memperhatikan urgensi netralitas ASN dalam pilkada serentak ini.
Dengan upaya-upaya tersebut diharapkan menciptakan habitus baru bagi ASN di Indonesia. Sehingga ASN mampu berpikir secara objektif dan tidak mudah terjebak pada sensasi jabatan, emosi dan populisme.
Netralitas birokrasi seharusnya memunculkan harapan bahwa oknum ASN tidak bisa lagi tunduk dan patuh pada kepentingan jangka pendek calon kepala daerah dalam proses Pilkada, melainkan tunduk pada kepentingan publik.
Keberpihakan terhadap elit politik dan kepentingan kelompok menjadikan birokrasi menjadi tidak profesional bahkan timbul berbagai malpraktik birokrasi yang pada akhirnya merugikan masyarakat sebagai konstituen yang membayar pajak.
Tujuan lainnya netralitas birokrasi adalah memastikan agar pilkada bebas dari keterlibatan politik praktis demi terwujudnya penyelenggaraan pemilu yang substansi dan berintegritas di pilkada serentak desember 2020 nanti.
Piki Darma Kristian Pardede - Penulis adalah Direktur Eksekutif Centre for Public Policy and Local Governance Studies (PUBLIGO Institute)