BANJIR ROB ‘TIDAK DIAKUI’ SEBAGAI JENIS BENCANA ALAM?

Rob didefinisikan sebagai pasang besar yang menyebabkan luapan air laut (1). Secara teori, gelombang pasang adalah peristiwa yang mengikuti siklus tahunan pasang surut yang biasanya muncul pada saat muka laut rata-rata berada pada periode pasang tertinggi. Gelombang pasang bisa menyebabkan banjir apabila terjadi bersamaan dengan hujan dalam jangka waktu yang lama serta peningkatan volume air dari hulu sehingga tanah menjadi jenuh air (2). Keadaan ini bisa menjadi semakin parah jika drainase pemukiman sangat buruk atau wilayah tersebut berada di bawah permukaan air rata-rata. Di berbagai tempat, banjir rob juga diperparah dengan kenaikan permukaan air laut akibat pemanasan global serta fenomena penurunan muka tanah (land subsidence). Dalam beberapa kasus, banjir rob bahkan telah menyebabkan timbulnya korban jiwa manusia, kerusakan lingkungan, kerugian harta benda, atau dampak psikologis. Sehingga dalam kasus tersebut sangat layak bila banjir rob disebut sebagai peristiwa bencana (3).

Dalam konteks kebijakan penanggulangan bencana di Indonesia, yaitu mengacu Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana (UU24/2007), banjir merupakan salah satu jenis bencana alam. Dalam UU24/2007 bencana alam merupakan bencana yang diakibatkan oleh peristiwa atau serangkaian peristiwa yang disebabkan oleh alam antara lain berupa gempa bumi, tsunami, gunung meletus, banjir, kekeringan, angin topan, dan tanah longsor. Definisi secara khusus dari banjir tidak dijabarkan dalam UU24/2007, namun salah satunya didefinisikan secara khusus pada Peraturan Pemerintah Nomor 64 Tahun 2010 tentang Mitigasi Bencana di Wilayah Pesisir (PP64/2010). Banjir didefinisikan sama dengan definisi dalam KBBI V, yaitu peristiwa terbenamnya daratan (yang biasanya kering) karena volume air yang meningkat.

Lalu apakah dalam konteks kebijakan penanggulangan bencana di Indonesia mengakomodasi banjir yang disebabkan oleh pasang besar air laut atau dikenal dengan istilah banjir rob? --meskipun secara tekstual frasa ini tidak tertulis dalam Undang-Undang Penanggulangan Bencana dan Peraturan Pemerintah turunannya. Lalu bagaimana implikasi terhadap penanganan banjir rob termasuk penganggarannya?

Mendudukkan permasalahan banjir rob, penting untuk kita memahami kelemahan konsepsi definisi bencana dalam UU24/2007 yang tidak mengakomodasi klausul tentang ‘kemampuan masyarakat terdampak’. Bencana sering kali dipahami secara kurang tepat. UU24/2007 menyebutkan bahwa bencana adalah peristiwa atau rangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan penghidupan masyarakat yang disebabkan oleh faktor alam dan/atau faktor nonalam maupun faktor manusia sehingga mengakibatkan timbulnya korban jiwa manusia, kerusakan lingkungan, kerugian harta benda, dan dampak psikologis. Definisi ini memunculkan makna ganda dan berimplikasi pada salahnya penanganan maupun politisasi kejadian berdasarkan kepentingan serta mengorbankan kepentingan untuk membangun ketahanan dan ketangguhan masyarakat. Tidak setiap peristiwa atau rangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan penghidupan masyarakat dapat disebut sebagai bencana. Hanya jika dampak peristiwa tersebut melampaui kemampuan masyarakat terdampak barulah dapat disebut bencana.

Dalam konteks kebijakan penanggulangan bencana di Indonesia, sebuah peristiwa tidak dapat begitu saja ditentukan status keadaan darurat bencananya tanpa justifikasi yang jelas. Namun sayangnya, penetapan status darurat (dan tingkatan bencana) dalam UU 24/2007 yang ada saat ini cenderung terlalu membatasi dan tidak cukup memberi kejelasan, karena ditetapkan berdasarkan indikator yang kurang tepat. Yaitu menggunakan indikator jumlah korban, kerugian harta benda, kerusakan prasarana dan sarana, cakupan luas wilayah yang terkena bencana, serta dampak sosial ekonomi yang ditimbulkan (4). Indikator yang terlalu teknis ini seharusnya tidak termuat dalam tataran Undang-Undang dan lebih tepat bila diakomodasi dalam aturan turunannya (Peraturan Presiden).

Indikator ini pun menghasilkan kendala dalam penyusunan Rancangan Peraturan Presiden tentang penetapan status dan tingkatan bencana --sebagai mandat dari UU 24/2007 yang hingga saat ini belum rampung. Padahal aturan pelaksanaan ini sangat dibutuhkan oleh Presiden, Gubernur, Bupati/Walikota dalam memberi kejelasan ‘cantolan hukum’ penetapan status keadaan darurat bencana. Sehingga pemerintah dan masyarakat memiliki kepastian hukum dalam penanganan bencana di wilayahnya, termasuk penanganan banjir rob. Akan lebih tepat bila norma penetapan status keadaan darurat bencana dalam UU24/2007 tersebut setidaknya dapat memuat: jenis bencana, cakupan wilayah terdampak, jangka waktu dan tataran penyelenggaraan, serta aturan pelaksanaan dari norma itu dijabarkan dalam Peraturan Presiden (5).

Dengan perbaikan pengaturan ini, pelaksanaan penyelenggaraan penanganan darurat bencana yang selama ini multitafsir akan memiliki ketentuan yang lebih jelas, termasuk berimplikasi pada perbaikan alokasi anggaran penanggulangan bencana pada berbagai level pemerintahan. Misal penanganan bencana banjir rob. Di beberapa daerah masih ditafsirkan oleh penyelenggaranya bahwa banjir rob ‘tidak diakui’ dalam Undang-Undang Penanggulangan Bencana. Meskipun pula di beberapa daerah, seperti DKI Jakarta, penanganan bencana banjir rob telah dimasukkan dalam Rencana Penanggulangan Bencana. Dengan perbaikan pengaturan norma muatan kriteria penetapan status keadaan darurat bencana, yaitu memberi kewenangan penyelenggara menetapkan jenis bencana, maka tidak ada alasan lagi bagi daerah lain untuk ‘lepas tangan’ dalam penanganan dan penganggaran bencana banjir rob.

Perbaikan ini pun perlu dibarengi dengan perbaikan pengaturan mengenai tanggung jawab dalam konsepsi “tingkatan bencana”. Oleh karena seringkali ada kecenderungan pemerintah daerah ‘melempar’ permasalahan penyelenggaraan penanganan darurat bencana kepada Pemerintah Pusat. Akibatnya, tidak ada upaya yang sungguh-sungguh yang dilakukan oleh pemerintah daerah untuk menangani dampak bencana yang terjadi. Demikian pula pemerintah daerah sangat tergantung kepada pemerintah pusat dan menjadi tidak mandiri untuk mengelola dan menggunakan sumber daya yang ada di wilayahnya masing-masing.

Bahkan lebih jauh lagi, perlu dipertegas dalam tekstual kebijakan bahwa pemerintah dan pemerintah daerah wajib mengalokasikan anggaran penanggulangan bencana, misal satu persen dari APBN/APBD. Klausul pengalokasian anggaran dalam UU24/2007 saat ini belum dianggap sebagai suatu kewajiban. Akibatnya banyak pemerintah daerah tidak merasa memiliki kewajiban untuk membuat anggaran yang dialokasikan untuk penanggulangan bencana khususnya untuk kesiapsiagaan di wilayahnya.

Dari uraian di atas dapat disimpulkan bahwa tekstual frasa ‘banjir rob’ yang tidak tertulis dalam Undang-Undang Penanggulangan Bencana dan Peraturan Pemerintah turunannya telah menimbulkan multitafsir, bahkan miskonsepsi. Sehingga memberikan kesan bahwa bencana banjir rob seperti tidak diakui dalam kebijakan kebencanaan di Indonesia. Narasi kebijakan secara tekstual memang harus memberi kejelasan dan kepastian hukum bagi penyelenggara dan masyarakatnya. Namun lebih penting bahwa kontekstual kebencanaan yang benar harus menjadi landasan yang utama dalam melindungi kehidupan dan penghidupan warga negaranya.

*Ditulis dalam perjalanan tugas Bogor – Kuala Kapuas pada 21 Maret 2018

Referensi:

1. Kamus Besar Bahasa Indonesia V (2016)

2. Suryadiputra, I N. N., Wibisono, I.T.C., Ita Sualia and F. Hasudungan. 2009. Pengelolaan Lahan Basah Pesisir dan Pengurangan Resiko Bencana di Indonesia. Wetlands International – Indonesia Programme. Bogor.

3. Definisi bencana, Pasal 1 ayat 1 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana

4. Pasal 7 ayat 2 Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana

5. Rancangan Undang-Undang tentang Perubahan atas UU24/2007 tentang Penanggulangan Bencana (2017)